'Het stelsel raakt uitgewerkt'

Ook nu staat in het Hoofdlijnenakkoord en in het regeerprogramma aangegeven dat het kabinet de ambitie heeft om samen met het parlement toe te werken naar een hervorming en vereenvoudiging van het belastingstelsel. Het blijkt inmiddels traditie om stapsgewijs deze ambitie te realiseren aan de hand van onderzoeken en rapporten. In het rapport Belastingen in maatschappelijk perspectief, bouwstenen voor een beter en eenvoudiger belastingstelsel, wordt dit zelfs genoemd als “traditie van consistente boodschappen”. De commissie concludeert dat deze manier van werken weliswaar leidt tot aanpassingen van het belastingstelsel maar niet tot een algehele hervorming.

Staatssecretaris Idsinga laat in zijn Fiscale strategische agenda 2024-2028 weten dat het kabinet deze impasse wil doorbreken en wil werken aan een hervorming en vereenvoudiging van het belastingstelsel en het toeslagenstelsel. In plaats van aan de slag te gaan met alle input die er al ligt, lijkt het kabinet te kiezen voor beperkte aanpassingen in plaats van modernisering van het stelsel. Er wordt begonnen met het versturen van een taakopdracht in het najaar 2024 voor de aanpak van de hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel. Vanaf het voorjaar 2025 zal het kabinet een open gesprek aangaan met het parlement aan de hand van een brief met ook enkele varianten en keuzeopties. Dit roept de vraag of het kabinet wel zal komen met een fundamentele hervorming.

Bovendien laat de budgettaire tabel bij het Hoofdlijnenakkoord de realiteit zien; er is geen geld vrijgemaakt voor een hervorming. Zo is er geen budget om groepen die negatieve gevolgen van een belastinghervorming ondervinden, te compenseren. Niet in 2025, maar ook niet in latere jaren. Zonder een stevig budget is de hervormingsambitie van het kabinet niet realistisch.

De maatschappelijke urgentie om ons belastingstelsel eenvoudiger, begrijpelijker en toekomstbestendig te maken, is er. Werken moet lonen waarbij de marginale druk omlaag moet en ook bredere thema's zoals een duurzame en houdbare belastingmix moet onderdeel uitmaken van die belastinghervorming. Naast de toeslagenaffaire laten de uitdagingen op het gebied van de energietransitie, de woningmarkt en de vergrijzing zien dat er geen tijd meer is voor nog meer onderzoek en opties. Er ligt immers al genoeg input om een vliegende start te maken.

Voor een hervorming zijn drie dingen nodig: kennis, budget en visie. De benodigde kennis is te vinden in alle voornoemde rapporten en onderzoeken. En los van een budget om de hervorming in te voeren en tijdelijk verliezers te compenseren, kan een stelselherziening budgetneutraal worden ingevoerd, bijvoorbeeld door afschaffing van fiscale regelingen. Eén belangrijke component dient nog te worden toegevoegd, namelijk een visie.

Wij willen een bijdrage leveren aan de visie. In een serie artikelen bieden we handreikingen voor de modernisering van het belastingstelsel door een richting op hoofdlijnen te schetsen.

In de Miljoenennota 2025 en het Belastingplan 2025 zet het kabinet eerste babystapjes om de belastingen op arbeid te verlagen en introduceert het een nieuwe eerste schijf met een tarief van 35,82% in de inkomstenbelasting. Het idee achter deze aanpassing lijkt niet een hervorming van het stelsel te zijn, maar een manier om de koopkrachteffecten van de halvering van het eigen risico te matigen. Bovendien is het verschil in tarief met de tweede schijf (37,48%) dusdanig klein dat hiermee niet op effectieve wijze inkomensbeleid kan worden gevoerd. De ambitie om geld vrij te maken door fiscale regelingen af te schaffen is zeer bescheiden; hiervoor is structureel 250 miljoen euro ingeboekt (Miljoenennota 2025, blz. 48, tabel 6, regel 19). Opmerkelijk is overigens dat deze 250 miljoen euro als saldo verslechterend is ingeboekt. De lastenverlichting op arbeid wordt deels gefinancierd door de omzetbelasting op cultuur en logies te verhogen (Wetsvoorstel belastingplan 2025, blz. 148). Het verlaagde omzetbelastingtarief voor logies staat op de lijst van ondoeltreffende/ondoelmatige fiscale regelingen (Ambtelijk rapport aanpak fiscale regelingen). Daar verwijst het kabinet echter niet naar. Door kamperen, bioscopen en dagrecreatie onder het verlaagde tarief te laten, komt de verhoging van de omzetbelasting willekeurig over. Bovendien roept de nieuwe afbakening ook weer nieuwe uitvoeringsproblemen op.

Het vorige kabinet (Rutte IV) heeft een begin gemaakt met de evaluatie van de zogenaamde fiscale regelingen. In zijn brief van 7 juli 2023 geeft toenmalig staatssecretaris van Financiën Marnix van Rij aan dat er 73 van de 116 fiscale regelingen zijn geëvalueerd. Deze 116 regelingen kostten de schatkist 150 miljard euro in 2023. Van de 73 geëvalueerde regelingen zijn er 21 niet meer doelmatig en/of doeltreffend. Deze 21 regelingen kostten de schatkist 29,5 miljard euro. Voor 10 andere regelingen (3,7 miljard euro) ontbreekt een duidelijke onderbouwing. Overigens betekent dit niet dat het geld voor het oprapen ligt; het zou van weinig realiteitszin getuigen om dat te denken. Iedere fiscale regeling heeft een belangengroep die krachten tegen afschaffing kan mobiliseren. Het afschaffen van fiscale regelingen moet daarom worden ingepast in een integrale visie op een toekomstig belastingstelsel, waarbij voor bedrijven en burgers duidelijk is waar ze zullen inleveren en waar ze er juist op vooruitgaan.

We realiseren ons dat een volledige hervorming, gegeven de huidige politieke fragmentering en de beperkte IT-capaciteit bij de Belastingdienst, niet in één jaar kan worden uitgevoerd. Een visie met een bijbehorend meerjarig stappenplan is belangrijk als leidraad om de benodigde maatregelen in de tijd te plannen. Hierna schetsen we de contouren van een herziening van het belastingstelsel. Eerst geven we een probleemanalyse op hoofdlijnen. Vervolgens schetsen we de contouren van een belastingherziening in 4 fasen.

Ten eerste kenmerkt het huidige belastingstelsel zich door een hoge complexiteit, een intransparante tariefstructuur in de inkomstenbelasting, een te hoge marginale druk door de combinatie van inkomensafhankelijke heffingskortingen en toeslagen. Van de 8,4 miljoen huishoudens krijgen 6 miljoen huishoudens een of meer toeslagen (Jaarrapportage Dienst Toeslagen 2023, blz. 8). Deze stapeling aan instrumenten laat zien dat de basis van het stelsel niet meer op orde is.

Daarnaast bestaat er een woud aan fiscale regelingen die in veel gevallen niet meer doelmatig of doeltreffend zijn of waarvoor een duidelijke onderbouwing van het overheidsingrijpen ontbreekt. Deze fiscale regelingen maken het stelsel complex voor belastingplichtigen en onuitvoerbaar voor de belastingdienst. Fiscale regelingen die negatief zijn geëvalueerd zien we in alle belastingsoorten terug, maar met name in de inkomsten- en vennootschapsbelasting en de omzetbelasting (Ambtelijk rapport aanpak fiscale regelingen, 30 juni 2023, blz. 24 en 27).

Ten derde worden arbeid en kapitaal verschillend belast en dat geldt ook voor verschillende vormen van arbeid (werknemer, zelfstandige ondernemer en ondernemen via de BV) en kapitaal (eigen woning, pensioenen en overig vermogen).

Tot slot zien we dat onze belastingopbrengsten in hoge mate afhankelijk zijn van belastingen die economisch het meest verstorend werken, namelijk belastingen op arbeid, investeringen en besparingen. Daarnaast is de hoge afhankelijkheid van belastingen op arbeid bij de nog steeds toenemende veroudering van onze bevolking niet houdbaar. Belastingen op consumptie zijn economisch minder verstorend (zie ook The Economist, 26 September 2024 , “If you must raise taxes, raise VAT - Taxing consumption is economically efficient and politically possible”). Toch zijn deze in de Nederlandse belastingmix relatief bescheiden. Beprijzing van de maatschappelijke kosten die vervuilend gedrag met zich brengen, draagt nauwelijks bij aan de Nederlandse belastingmix.

We schetsen hierna 4 stappen met een aantal inhoudelijke maatregelen, zonder de pretentie te hebben volledig te zijn. Dat kunnen ook meer of minder stappen zijn en de eerste stappen kunnen ook in een andere volgorde worden gezet. Herziening van het stelsel van inkomenszekerheid staat bewust als laatste genoemd, omdat de mate waarin niet-fiscale aanvullingen nodig zijn om inkomenszekerheid te bieden, pas goed bepaald kan worden na hervorming van de basis van het belastingstelsel. Hervormingen dienen plaats te vinden binnen de EU-kaders en met inachtneming van de Nederlandse concurrentiepositie.

Stap 1 - Verbreding van de grondslag

In stap 1 wordt de grondslag van de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting verbreed door fiscale regelingen in deze belastingen (stapsgewijs) af te schaffen die als ondoelmatig of niet doeltreffend zijn geëvalueerd alsmede de fiscale regelingen waarvoor een duidelijke onderbouwing van het overheidsingrijpen ontbreekt. In de inkomstenbelasting is het grootste bedrag gemoeid met de eigenwoningregeling (6,7 miljard euro) die ook met hoge uitvoeringskosten gepaard gaat. In de vennootschapsbelasting gaat het om het tariefopstapje (2,3 miljard euro) waarbij winsten tot 200.000 euro belast worden tegen 19% in plaats van het algemene tarief van 25,8%. In stap1 wordt wetgeving ingediend om de eigen woning te defiscaliseren. Ook dienen de heffingskortingen inkomensonafhankelijk te worden gemaakt en dient de arbeidskorting te worden teruggebracht tot het doel waarvoor zij is ingevoerd, namelijk een benadering van de kosten ter verwerving, inning en behoud van de inkomsten uit arbeid. Als arbeidsmarkinstrument is de arbeidskorting niet effectief (Rapport evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur, Centerdata Research Instituut , 10 april 2024, blz. 45). De opbrengsten worden ingezet voor tariefverlaging en in de inkomstenbelasting eventueel voor verlenging van de tariefschijven. In stap 1 wordt onderzocht op welke wijze gepensioneerden kunnen bijdragen aan de premies volksverzekeringen.

Stap 2 - Verhoging van consumptiebelastingen

In stap 2 wordt het aandeel van de consumptiebelastingen in de belastingmix verhoogd door uniformering van het omzetbelastingtarief, derhalve afschaffing van het verlaagde tarief van 9%. De opbrengst van ongeveer 12,5 miljard euro (indien wordt gekozen voor een uniform tarief van 21%) kan worden aangewend om de lasten op arbeid te verlagen. Uiteraard dient te worden onderzocht of en op welke wijze huishoudens met lage inkomens gericht kunnen worden gecompenseerd indien en voorzover de uniformering van het omzetbelastingtarief hen onevenredig raakt. Die compensatie dient binnen de tarief- en heffingskortingenstructuur van de inkomstenbelasting plaats te vinden of door lumpsum betalingen van gerichte inkomensoverdrachten (zoals mogelijk zou zijn bij een negatieve inkomstenbelasting). De overdrachtsbelasting wordt weer geheven op basis van één tarief. In stap 2 wordt onderzocht hoe verdere verhoging van economisch minder verstorende belastingen kan worden vormgegeven. Hierbij wordt ook onderzocht hoe een rijksheffing op onroerende zaken in aanvulling op de gemeentelijke onroerendezaakbelasting kan worden vormgegeven. Een dergelijke heffing is economisch nauwelijks verstorend en de opbrengsten zijn niet conjunctuurgevoelig.

Stap 3 - Afschaffing van niet-duurzame fiscale regelingen

In stap 3 worden fiscale regelingen die niet bijdragen aan het oplossen van de klimaatcrisis en de energietransitie afgeschaft. Tevens wordt onderzocht en wordt wetgeving voorbereid en ingevoerd om maatschappelijke kosten van vervuilend gedrag stapsgewijs hoger te beprijzen. In stap 3 wordt de gecombineerde heffing van inkomsten- en vennootschapsbelasting op diverse vormen van arbeid en kapitaal in evenwicht gebracht. Daarnaast worden diverse vormen van arbeid gelijk belast, alsook diverse vormen van kapitaal. In de belastingmix wordt toegewerkt naar meer gelijke aandelen van belastingen op kapitaal en belastingen op arbeid in de belastingmix. De progressiviteit van het hele stelsel wordt onderzocht (inclusief erf-en schenkbelasting) en waar nodig wordt wetgeving voorbereid om deze progressiviteit te borgen.

Stap 4 - Aanpassing van het stelsel van inkomenszekerheid

In stap 4 wordt het stelsel van inkomenszekerheid en de toeslagen aangepast. Wetgeving daarvoor wordt in de eerste twee stappen voorbereid. Hierbij dient zo veel mogelijk te worden ingezet op aanbodfinanciering (verhuurder, zorgverzekeraar, kinderopvanginstelling) en dienen eigen bijdragen te zijn gebaseerd op actuele inkomensgegevens. Bij de kinderopvang zijn al grote stappen naar aanbodfinanciering gezet. Bij de hervorming wordt de mogelijkheid van een negatieve inkomstenbelasting onderzocht. In dat geval kan het aantal toeslaggerechtigde huishoudens drastisch worden teruggebracht.

Wij stellen concrete maatregelen voor die naar ons inzicht onderdeel zouden moeten uitmaken van een modern belastingstelsel. Daarnaast is op een aantal gebieden nog onderzoek nodig, om mogelijkheden op een rij te zetten en de effecten ervan in kaart te brengen. Wij zien in elk geval de noodzaak om de volgende onderzoeken te verrichten:

1. Op welke wijze kunnen gepensioneerden bijdragen aan de premies volksverzekeringen?
2. Op welke wijze kunnen huishoudens met lage inkomens gericht worden gecompenseerd, bijvoorbeeld voorzover uniformering van het omzetbelastingtarief hen onevenredig raakt?
3. Hoe kan verdere verhoging van economisch minder verstorende belastingen worden vormgegeven?
4. Hoe kan - in aanvulling op de gemeentelijke onroerendezaakbelasting - een rijksheffing op onroerende zaken worden vormgegeven?
5. Welke inkomenseffecten heeft de defiscalisering van de eigen woning en welk effect heeft defiscalisering op de huizenprijzen en de hypotheekrente?
6. Hoe kunnen maatschappelijke kosten van vervuilend gedrag (stapsgewijs) hoger worden beprijsd?
7. De progressiviteit van het stelsel als geheel (inclusief erf-en schenkbelasting) moet worden onderzocht.
8. Wat zijn de mogelijkheden van een negatieve inkomstenbelasting?
9. Om de Belastingdienst deze modernisering te kunnen laten uitvoeren, rekening houdend met beperkte mankracht en benodigde vernieuwing van ICT-systemen, moet een onderzoek worden uitgevoerd naar drie goed gedigitaliseerde belastingdiensten ter wereld.

Hervorming valt of staat met de mogelijkheden die de Belastingdienst heeft om veranderingen in wetgeving uit te voeren. In zijn brief van 14 oktober 2024 geeft staatssecretaris Idsinga aan dat naar verwachting pas vanaf belastingjaar 2029 ruimte is om overige beleidswensen in de ICT-systemen van de Belastingdienst te verwerken. De lat voor toezicht in de natuurlijke systemen van belastingplichtigen wordt gelegd in Tax Administrations 3.0 van de OESO. In stap 1 wordt een plan voorgelegd aan de Kamer om daar te komen. In de komende jaren vertrekken veel medewerkers van de Belastingdienst, naar schatting ongeveer 12.000 medewerkers. Deze uitloop kan niet worden opgevangen door werving; de arbeidsmarkt is daarvoor veel te krap en de kennis en ervaring van nieuwe krachten is uiteraard beperkter. De efficiëntie en de arbeidsproductiviteit van de Belastingdienst zal drastisch dienen te worden verhoogd. In stap 1 wordt een benchmark uitgevoerd met drie goed gedigitaliseerde belastingdiensten ter wereld (bijvoorbeeld Singapore, Ierland, Nieuw-Zeeland). Deze benchmark dient uit te monden in keuzes en een investeringsprogramma. In het uitgavenkader dient daar ruimte voor te worden gemaakt. Deze opinie is een eerste in een serie. We willen opinies publiceren over de uniformering van het btw-tarief, een negatieve inkomstenbelasting, verlagen marginale druk op arbeid, efficiëntie van de Nederlandse belastingdienst en bekijken hoeveel ruimte de dienst nu heeft voor aanpassingen in het stelsel (of wanneer die ruimte wel ontstaat). Tot slot denken we aan een internationale quick scan: wat kunnen we leren van belastingdiensten in het andere landen die zeer lage uitvoeringslasten en hoge interne efficiëntie kennen, denk aan Singapore, Nieuw-Zeeland en Ierland?

In deze opinie geven we al concrete aanbevelingen; het is daarbij niet uitgesloten dat onze inzichten veranderen door de uitkomsten van de onderzoeken die wij nog willen doen.

In onze publicatie “Houvast voor nieuw belastingbeleid” (PwC 2020) pleitten wij voor prioritering van fiscale beleidskeuzes aan de hand van grote sociaal-maatschappelijke thema's en vervolgens een toets van nieuw belastingbeleid aan de volgende beginselen: rechtvaardigheid, efficiency, neutraliteit, eenvoud, zekerheid en uitvoerbaarheid. Deze zes beginselen dienen als een meetlat waarlangs elke beleidskeuze moet worden gelegd. Bij ieder wetsvoorstel dat wordt ingediend, vindt een rechtsbeginselentoets plaats.

Rechtvaardigheid

De belasting wordt door een zo breed mogelijke groep als rechtvaardig ervaren. Het draagkrachtbeginsel, het profijtbeginsel maar ook het gelijkheidsbeginsel maken hier onderdeel van uit.

Efficiency

Het doelmatigheidscriterium houdt in dat het doel van de wet wordt gerealiseerd dan wel een aanzienlijk stuk dichterbij wordt gebracht, zonder al te veel kosten, inspanningen en schadelijke neveneffecten.

Neutraliteit

Beslissingen van burgers en bedrijven dienen niet te worden gedreven door fiscaliteit, tenzij bewust is gekozen om via het fiscale instrument gedrag te sturen. Denk bijvoorbeeld aan het beprijzen van vervuilend gedrag.

Eenvoud

Burgers en bedrijven moeten kunnen begrijpen wat de fiscale gevolgen van hun handelen zijn.

Zekerheid

Het zekerheidscriterium stelt dat het belastingstelsel duidelijke regels moet bieden aan bedrijven en natuurlijke personen. Bovendien moet het stelsel bij de heffingsbevoegdheden het risico van misbruik minimaliseren en moet het beleid consistent en voorspelbaar zijn.

Uitvoerbaarheid

Het uitvoerbaarheidscriterium vereist dat het belastingstelsel in de praktijk toepasbaar is zonder hoge kosten voor burger en overheid.