Over de voor- en nadelen van een negatieve inkomstenbelasting

Sleutel tot een rechtvaardig, effectief en efficiënt belastingstelsel

16/01/25

PwC heeft enkele specifieke suggesties voor de modernisering van het belastingstelsel in Nederland. In een serie artikelen en blogs over Modernisering belastingstelsel bieden we concrete oplossingen en handreikingen, en zoomen in op verschillende onderdelen van het belastingstelsel en bekijken de efficiëntie van de Belastingdienst, ook internationaal vergeleken.

De negatieve inkomstenbelasting biedt een veelbelovend alternatief voor het huidige belasting- en toeslagenstelsel en een deel van het uitkeringensysteem. Het voorkomt niet-gebruik van inkomensondersteuning, verzilveringsproblemen en een armoedeval. Hoewel er uitdagingen zijn, zoals het risico op verminderde arbeidsparticipatie en de noodzaak van maatwerk-oplossingen voor kwetsbare groepen, wegen de voordelen van een negatieve inkomstenbelasting zwaar. Het draagt bij aan een rechtvaardig, effectief en efficiënt belastingstelsel dat financiële zekerheid biedt aan iedereen.

Huidige belastingstelsel is te ingewikkeld en schept onzekerheid

"Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker". Dat was sinds 1993 de fameuze leus van de Belastingdienst. In 2019 verdween het motto roemloos van het toneel, nadat de toeslagenaffaire duidelijk maakte dat het toch niet zo makkelijk is. Veel mensen maken geen gebruik van toeslagen, omdat het aanvragen ervan en het doorgeven van wijzigingen te ingewikkeld is. Ook de vrees voor terugvordering draagt bij aan het niet-gebruik (Simonse, 2024). Uit onderzoek van het CPB blijkt dat meer dan de helft van de huurtoeslag en het kindgebonden budget achteraf gecorrigeerd moet worden (Berkhout et al., 2019). Ongeveer 10% van de rechthebbenden voor huurtoeslag maakt er geen gebruik van. Dat is 15% in het geval van het kindgebonden budget. Ook bij andere inkomensondersteunende instrumenten is er niet-gebruik, bijvoorbeeld 35% voor algemene bijstand en 30% voor de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (Slagman et al., 2023). Dit niet-gebruik ondermijnt de effectiviteit van de sociale zekerheid.

Een ander instrument voor inkomensondersteuning zijn heffingskortingen. De effectiviteit hiervan wordt verminderd door verzilveringsproblemen. Mensen die niet genoeg inkomen hebben vissen achter het net: alleen zij die genoeg inkomstenbelasting en sociale premies betalen kunnen volledig gebruik maken van een belastingkorting. Het ministerie van Financiën berekende dat een vijfde van de huishoudens met een inkomen rond 20.000 euro de heffingskortingen niet volledig kunnen verzilveren. Bij de inkomensafhankelijke combinatiekorting speelt de verzilveringsproblematiek voor ongeveer de helft van alle rechthebbenden, bij de ouderenkorting voor zo’n 40% en bij de alleenstaande ouderenkorting voor circa een kwart (Cuelenaere et al., 2024).

Een derde nadeel van het huidige, verouderde belasting- en toeslagenstelsel is de armoedeval. Het gaat om mensen die vanuit een uitkering aan het werk gaan of voor mensen met een laag inkomen die meer uren gaan werken. Zij gaan meer verdienen, waardoor ze hun recht op bepaalde toeslagen en uitkeringen verliezen, en ze netto niet veel meer overhouden. Dit ontmoedigt mensen om weer of meer te gaan werken.

Een negatieve inkomstenbelasting ondervangt deze nadelen

Het is mogelijk om deze nadelen weg te nemen door het belasting- en toeslagenstelsel en op termijn mogelijk de bijstand te vervangen door een negatieve inkomstenbelasting (NIB). Zelfs de kinderbijslag kan er in opgaan.

Met een NIB ontvangen mensen zonder inkomen of met een inkomen onder een bepaalde grens een toelage van de overheid. Pas boven de inkomensgrens gaat men belasting betalen. In termen van het huidige stelsel zou je de toelage kunnen zien als een verzilverbare, dus uitkeerbare, basiskorting. Mensen met geen of een laag inkomen betalen dus een negatieve belasting, want ze krijgen meer dan ze betalen. Naarmate ze meer gaan verdienen ontvangen ze een lagere uitkering, totdat ze genoeg verdienen om zelf aan het stelsel mee te betalen.

Met de NIB blijft elke stijging van het bruto-inkomen ook leiden tot een stijging van het netto-inkomen, wat mensen stimuleert om (meer) te werken. De uitkering vervangt toeslagen, bijstand, heffingskortingen en de kinderbijslag. Niet alleen is dit een sterke vereenvoudiging, het betekent ook dat mensen geen uitkering of toeslag meer hoeven aan te vragen, omdat na vaststelling van hun inkomen een uitkering kan worden vastgesteld. Dat voorkomt niet-gebruik, verzilveringsproblemen en een armoedeval. Denk nu niet dat ineens veel meer mensen recht op geld van de overheid krijgen; het is vooral een versimpeling en bundeling van allerlei reeds bestaande inkomensondersteunende maatregelen.

Het was de Britse politieke activiste Juliet Rhys-Williams die in de jaren ’40 voor het eerst kwam met het concept van een negatieve inkomstenbelasting (Sloman, 2015). In de jaren ’60 werd het in de VS door de econoom Milton Friedman uitgewerkt in zijn boek Capitalism and Freedom uit 1962. Tegenwoordig staat de NIB weer in de belangstelling nadat een universeel en onvoorwaardelijk basisinkomen wegens te hoge kosten niet mogelijk wordt geacht in de meeste landen (Gentilini et al., 2020). Terwijl in het geval van een basisinkomen alle burgers recht hebben op een uitkering, geldt dat bij een NIB alleen voor degenen onder de inkomensgrens, zodat de kosten van een NIB veel lager zijn en de effectiviteit hoger omdat de uitkering alleen terecht komt bij degenen die inkomensondersteuning nodig hebben.

Stel, de politiek besluit dat iedereen ten minste een bijstandsuitkering moet krijgen (circa 1.300 euro per maand voor een alleenstaande vanaf 21 jaar tot de AOW-gerechtigde leeftijd). Dat is op jaarbasis 15.600 euro. Stel vervolgens dat het belastingtarief 40% is.¹ Een individu ontvangt dan afhankelijk van zijn inkomen een toelage van 15.600 minus het netto inkomen (in dit voorbeeld: 60% van het bruto inkomen). Er is dus een prikkel om meer te werken omdat elke stijging in het bruto arbeidsinkomen, ook tot een stijging in het netto inkomen leidt. Uiteraard is de werkelijkheid complexer dan dit simpele voorbeeld, omdat rekening wordt gehouden met de samenstelling van een huishouden (omvang en aanwezigheid van kinderen), het wel of niet hebben van en huurhuis en eventueel met vermogen.

_{¹ De manier waarop de belastingdruk wordt vastgesteld (aantal schijven, progressief, degressief of proportioneel stelsel) staat los van de NIB. Eerder heeft PwC gepleit voor een progressief tarief op basis van het uurloon in combinatie met een degressief tarief op basis van het aantal werkuren per week, meer werken aantrekkelijker te maken. Zie Anders belasten: Hoe meer werken, wél meer kan lonen.}

Doorrekeningen tonen de haalbaarheid van de NIB aan

In Nederland heeft Wouter Keller, emeritus hoogleraar aan de VU en oud directeur onderzoek bij het CBS, in 2019 berekend dat een NIB budgetneutraal kan worden ingevoerd. Hij onderscheidt vier gezinstypen en zes inkomensgroepen, en berekent voor elk van de 24 combinaties de inkomenseffecten door.² De toelage is gelijk aan het huidige netto bijstandsbedrag, dat per gezinstype varieert. Tegelijk gaat Keller uit van een belastingtarief van 50% over het inkomen tot 4.661 euro per maand³ en 60% voor het meerdere inkomen boven die premiegrens. Vervolgens worden alle uitkeringen, zoals bijstand, toeslagen en heffingskortingen afgeschaft, met uitzondering van de bovenminimale uitkeringen van de inkomensverzekeringen, zoals de ww en wia. Huishoudens op bijstandsniveau gaan er hierbij niet op achteruit maar ook niet op vooruit. De lage en middensinkomens tot en met modaal gaan er fors op vooruit, tot wel een kwart in netto-inkomen. Huishoudens met 2 keer modaal gaan er niet op vooruit en ook niet op achteruit. Daarboven gaan huishoudens er wel op achteruit. Deze NIB zou in deze variant een budgettair beslag van 3,7 miljard euro op de schatkist leggen.  Tegenover dit bedrag staan extra bestedingen door lagere en middeninkomens en dus meer belastinginkomsten. Ook zal er bespaard kunnen worden op de Belastingdienst en uitkeringsinstanties. Overigens benadrukken wij dat een NIB niet gebonden is aan deze kenmerken zoals een bijstandsuitkering. Immers, mensen met een bijstandsuitkering ontvangen nu ook aanvullende inkomensondersteuning zoals toeslagen.

Medewerkers van het CPB en het SCP hebben recent een microsimulatie studie gepubliceerd waarin ze de effecten van een NIB onderzoeken (Goderis & Vlekke, 2023). Zij maken gebruik van microdata voor 2016 en simuleren vervolgens de inkomenseffecten tot 2021, rekening houdend met demografische en economische prognoses, evenals alle geplande beleidsmaatregelen in deze periode. De effecten van een NIB worden ten opzichte van dit basisscenario berekend. De NIB behelst het uitkeerbaar maken van alle nu bestaande belastingkortingen. Dit kan budgetneutraal worden doorgevoerd als de tarieven in de eerste en tweede schijf worden verhoogd van 37,1% naar 38,5% respectievelijk van 49,5% naar 51,3%. Dit vermindert de armoede met 14,8% (personen) en 19,3% (euro's), en vermindert de inkomensongelijkheid met 2,1%. Ook verlaagt deze NIB de werkgelegenheid met 0,9% doordat mensen die nu niet werken wat minder prikkel ervaren om werk te gaan zoeken.

Hoe hoog het grensinkomen bij een negatieve inkomstenbelasting moet zijn of met welke belastingpercentages de belastingdruk moet worden bepaald, is een politieke keuze. Om een idee te krijgen over de politiek wenselijk geachte hoogte, keken we naar de verkiezingsprogramma’s die bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen van november 2023 werden opgesteld. In onder meer het verkiezingsprogramma’s van D66, GroenLinks en ChristenUnie wordt ingegaan op een NIB. In dat laatste programma is de NIB vrij ver uitgewerkt. In de plaats van de huidige algemene heffingskorting, de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderbijslag pleit de ChristenUnie voor een maandelijks uitkeerbare belastingkorting, die rekening houdt met de samenstelling van het huishouden en niet afhangt van het inkomen. De eerste persoon in het huishouden staat gelijk aan 400 euro per maand, de tweede volwassene aan 200 euro, en elk kind aan 333,33 euro. Voor een gezin met drie kinderen zou dat neerkomen op een basiskorting van 19.200 euro op jaarbasis.

_{² De vier gezinstypes zijn: een alleenstaande zonder kinderen, een alleenstaande met één kind, een (echt)paar zonder kinderen en een (echt)paar met twee kinderen, waarbij voor de (echt)paren geldt dat de hoofdkostwinner tweemaal zoveel verdient als de partner (de zogenoemde anderhalfverdiener). De zes inkomensgroepen zijn: 0 euro (bijstand), 1.616 euro (minimumloon), 2.261 euro (‘half’ loon), 2.885 euro (modaal) – alle met huurhuis – en vervolgens 5.770 euro (twee keer modaal) en 11.540 euro (vier keer modaal) met koophuis en hypotheek. Dit zijn brutobedragen per maand per huishouden. NB. Het modale looninkomen, op ongeveer 50 procent van het loongebouw, is minder dan het modale Nederlandse huishoudinkomen.}

_{³ Dit is de premiegrens voor onder meer de werkgeversverzekeringen tussen modaal en twee keer modaal.}

De NIB heeft ook nadelen

Hoewel de NIB veel voordelen biedt, zijn er ook enkele nadelen. Een veelgehoord bezwaar betreft de mogelijke averechtse arbeidsmarkteffecten. Friedman (1962) zet dit politieke dilemma scherp neer: “There is always the danger that instead of being an arrangement under which the great majority tax themselves willingly to help an unfortunate minority, it will be converted into one under which a majority imposes taxes for its own benefit on an unwilling minority.” Hij ziet geen uitweg uit dit dilemma “except to rely on the self-restraint and good will of the electorate”. Dit dilemma geldt echter ook bij de bestaande herverdeling via toeslagen en uitkeringen, waarbij de negatieve arbeidsmarkteffecten nog groter zijn. Wederom in de woorden van Friedman (1962): “Like any other measures to alleviate poverty, it reduces the incentives of those helped to help themselves, but it does not eliminate that incentive entirely, as a system of supplementing incomes up to some fixed minimum would. An extra dollar earned always means more money available for expenditure.”

Bij de NIB bestaat dus het risico dat mensen die net onder het omslagpunt van ontvanger naar betaler zitten, minder geneigd kunnen zijn om meer te gaan werken. Daardoor kan de NIB leiden tot een vermindering van het arbeidsaanbod. Experimenten hebben echter aangetoond dat dit effect beperkt is (Banerjee & Duflo, 2019) en zelfs positief kan zijn (Riddell & Riddell, 2021). Naar verwachting zijn de verstorende effecten van een NIB een stuk kleiner dan die van het huidige stelsel. En bovendien zit de oplossing voor dit specifieke nadeel ook in andere vormgeving van ons huidige progressieve belastingstelsel, bijvoorbeeld door het anders belasten van inkomen.

Een ander nadeel is dat de NIB mogelijk niet voldoende is voor bepaalde kwetsbare groepen, zoals alleenstaande ouders of chronisch zieken. Dit zou maatwerk-oplossingen vereisen, wat de eenvoud van het systeem kan aantasten.

Een laatste hier te noemen nadeel is dat er – net als bij het huidige stelsel – uitvoeringstechnische problemen zijn als gekozen wordt voor maandelijkse uitbetaling van de toelage en gebruik wordt gemaakt van actuele inkomensgegevens (Jansen, 2024). Omdat veel mensen geen voorlopige aanslag inkomstenbelasting ontvangen, moeten zij een voorlopige aanslag aanvragen om in aanmerking te komen voor uitkeerbare heffingskortingen. Dit kan voor groepen mensen te complex zijn. Om niet-gebruik te voorkomen en toekenningszekerheid te verhogen, kan ook gekozen worden om de toelage toe te kennen nadat het inkomen is vastgesteld.

Conclusie: de voordelen van de NIB zijn groter dan de nadelen

Tegenover deze nadelen staan belangrijke voordelen. De NIB leidt voor burgers tot meer inkomenszekerheid en minder armoede. Bovendien draagt het bij aan welvaartsontwikkeling in bredere zin. Dat is bijvoorbeeld het geval voor mensen die vrijwilligerswerk verrichten of mantelzorg verlenen en daardoor minder betaald werken en onder de inkomensgrens komen. Met een negatieve inkomstenbelasting ontvangen zij toch een financiële waardering. Afhankelijk van de vormgeving kan de NIB voor de overheid tot lagere uitvoeringskosten leiden. Tot slot maakt een NIB het stelsel een stuk transparanter wat goed voor de belastingmoraal kan zijn.