Reflecties bij de tijdelijke solidariteitsbijdrage voor de energie sector

Het zijn kordate stappen die Europa recentelijk heeft genomen. Medio september kwam de Europese Commissie met een concept noodpakket om de energiecrisis aan te pakken. Eind september stelden de Europese klimaatministers het noodpakket dat op 6 oktober 2022 formeel werd aangenomen, al vast. Ondanks het feit dat het pakket een aantal fiscale maatregelen bevat, werd het voorstel op basis van de normale wetgevingsprocedure aangenomen. De bijzondere procedure voor belastingmaatregelen, die unanimiteit vereist, werd niet gevolgd. Het noodpakket is vormgegeven in de Verordening (EU) 2022/1854 betreffende een noodinterventie in verband met de hoge energieprijzen ('de Verordening'). De uitwerking in een verordening betekent dat het pakket rechtstreekse werking heeft en dat iedereen in de Europese Unie eraan gebonden is.

Het noodpakket bestaat uit verschillende maatregelen. Zo moeten de lidstaten zorgen voor besparing van elektriciteit en mogen de lidstaten ingrijpen in de leveringsprijzen voor elektriciteit. Om al die maatregelen te financieren, komt Europa met een aantal fiscale maatregelen. Europa wil de meeropbrengsten van producenten van onder meer zonne- en windenergie afromen en moeten olie- en gasbedrijven een solidariteitsbijdrage, in feite een belasting, gaan betalen. Nederland moet deze fiscale maatregelen implementeren (en moet de belasting dus zelf gaan heffen), maar mag op onderdelen wel een eigen invulling aan de maatregelen geven. De Nederlandse regering heeft op 31 oktober 2022 het voorstel voor de Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage naar de Tweede Kamer gestuurd. Dit wetsvoorstel is de Nederlandse implementatie van de solidariteitsbijdrage.

In dit artikel belichten we kort mogelijke effecten van de solidariteitsbijdrage. Omdat dit wetsvoorstel niet ter consultatie is aangeboden, willen wij op deze wijze inzicht geven in de mogelijke effecten van de voorgestelde Nederlandse vormgeving van de solidariteitsbijdrage. Tevens roepen het wetsvoorstel en de toelichting een aantal vragen op.

Contactpersonen:

Peter van Asperen
Niels Muller
Chris Winkelman

Samenvatting opmerkingen en vragen bij wetsvoorstel Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage

Samenvattend kan het volgende worden opgemerkt vanuit het Europese perspectief en vanuit het Nederlandse perspectief.

Ten aanzien van het Europese perspectief kan men van mening zijn dat de Europese wetgever voldoende ruimte zou moeten hebben om in een crisissituatie in te grijpen met passende maatregelen. Waarbij zulke maatregelen moeten passen binnen een geest van solidariteit in Europa. Dat neemt echter niet weg dat we kritisch moeten blijven op de genomen maatregelen, mede om te voorkomen dat de maatregelen te ver gaan. Bij de solidariteitsbijdrage lopen we tegen de vraag aan waarom de Europese klimaatministers in vrij korte tijd de keuze hebben gemaakt om gedurende een fiscaal jaar - dus mogelijk met terugwerkende kracht - lidstaten extra belasting te laten heffen bij een specifieke groep ondernemingen. Door deze keuze te stoelen op een noodbepaling wordt het debat over de maatregelen pas op het laatste moment, vlak voor beoogde invoering, in het parlement gevoerd.

In het wetsvoorstel Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage, kiest de Nederlandse regering voor een heffing met terugwerkende kracht. Hierop is zowel in juridisch als in economisch opzicht een en ander aan te merken. Om aan de belangrijkste bezwaren tegemoet te komen zou het beter zijn om te kiezen voor invoering van de heffing in 2023. Daarnaast kan, los van het jaar van invoering, overwogen worden om een aftrek toe te staan voor investeringen door bijdrageplichtigen in de Nederlandse gaswinning om te voorkomen dat de investeringen daadwerkelijk afnemen zoals een aantal partijen aangeeft. Een dergelijke aftrek voor investeringen zou vergelijkbaar zijn aan de behandeling in het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van de Energy (Oil and Gas) Profits Levy Act 2022. Mochten de investeringen in Nederlandse gaswinning daadwerkelijk afnemen, zullen we namelijk juist nog afhankelijker worden van het buitenland en zal de CO2 voetafdruk van onze vooralsnog onvermijdelijke gasconsumptie ook eerder toe- dan afnemen.

Hoe heeft Europa de tijdelijke solidariteitsbijdrage geregeld?

Om het noodpakket vast te kunnen stellen, hebben de Europese klimaatministers gebruik gemaakt van de noodbepaling in het Europese Verdrag (artikel 122).Met deze bepaling kunnen de Europese klimaatministers buiten de normale wetgevingsprocedures om, en in de geest van solidariteit, maatregelen nemen. Deze maatregelen moeten passend zijn voor de huidige crisis en nodig om ernstige moeilijkheden in het energiesysteem te voorkomen. Het noodpakket is een uiting van het beginsel van de zogenoemde energie-solidariteit zoals die in Europa geldt. Dat betekent dat lidstaten bij het maken van hun keuzes in het nationale energiebeleid rekening moeten houden met mogelijke gevolgen voor andere landen.

Een onderdeel van het noodpakket is de tijdelijke solidariteitsbijdrage. Deze zou moeten dienen als herverdelingsmaatregel. In de Verordening staat dat de lidstaten de solidariteitsheffing moeten innen bij een specifieke groep ondernemingen (i.c. de olie- en gasindustrie) en die middelen moeten inzetten om bepaalde maatregelen te gaan nemen die moeten bijdragen aan het bestrijden van de energiecrisis. De lidstaten moeten de geïnde middelen inzetten voor ondersteuning van eindafnemers. Voorbeelden zijn de financiering van ondersteuning van (kwetsbare) afnemers of van ‘groene’ investeringen van de energie-intensieve industrie. Het gaat dus om een herverdeling van winsten van de olie- en gasindustrie naar deze genoemde afnemers. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij met voldoende snel effect de genoemde doelstellingen uit de Verordening gaan behalen. Daarnaast is het de lidstaten ook toegestaan een deel van de opbrengst van de tijdelijke solidariteitsbijdrage aan de algemene middelen toe te voegen.

In de Verordening staat dat de solidariteitsbijdrage passend is om de directe economische gevolgen van de scherpe stijging van de energieprijzen te verzachten. Dit geldt dan voor de begrotingen van de overheden die een deel van het budget moeten gaan gebruiken om huishoudens en bedrijven te steunen. De solidariteitsbijdrage moet een uitzonderlijke en strikt tijdelijke maatregel zijn met als doel overwinsten bij ondernemingen te belasten in crisistijd. De rechtvaardiging voor de maatregel is dat de winsten die sommige ondernemingen maken niet overeen komen met enige gebruikelijke winst van deze ondernemingen onder normale omstandigheden.

In de Verordening staat ook dat een lidstaat de verplichte tijdelijke solidariteitsbijdrage moet heffen op het surplus aan winsten uit activiteiten van ondernemingen in de olie- en gassector. Een lidstaat hoeft de solidariteitsbijdrage niet te innen als in die lidstaat gelijkwaardige nationale maatregelen gelden. De voorwaarde is dan wel dat die maatregelen vergelijkbare doelstellingen hebben en even hoge of hogere opbrengsten genereren dan de geschatte opbrengsten uit de solidariteitsbijdrage. De lidstaten moeten vóór 31 december 2022 de solidariteitsbijdrage vaststellen en bekendmaken. De grondslag voor de bijdrage is de belastbare winst in de boekjaren 2022 en/of 2023. Om de solidariteitsbijdrage te kunnen heffen moet gekeken worden naar de winsten van vier boekjaren vanaf 2018. Als uit die berekening volgt dat de winst in het jaar 2022 en/of 2023 (afhankelijk van de keuze die de lidstaat maakt) meer dan 120% bedraagt van de gemiddelde winst in de vier genoemde jaren, dan moet over dat meerdere 33% worden afgedragen.

De Nederlandse invulling van de solidariteitsbijdrage

In Nederland is de solidariteitsbijdrage uitgewerkt in het wetsvoorstel Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage. Dit wetsvoorstel wordt naar het zich nu laat aanzien op maandag 21 november 2022 besproken in de Tweede Kamer.

Bijdrageplichtigen voor de solidariteitsbijdrage zijn die ondernemingen die op basis van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (‘Vpb’) belastingplichtig zijn en die ten minste 75% van de omzet in Nederland behalen met economische activiteiten op het gebied van winning van koolwaterstoffen, mijnbouw, de raffinage van aardolie of de vervaardiging van cokesovenproducten. De grondslag voor de solidariteitsbijdrage is de overwinst. Dit is gedefinieerd als de winst in 2022 voor zover deze meer bedraagt dan 120% van de gemiddelde winsten van de voorgaande vier boekjaren te rekenen vanaf 2022. Over die overwinst moet een onderneming 33% betalen. Dat gekozen is voor de winst in het jaar 2022, betekent dat de Nederlandse regering er voor kiest om de heffing met terugwerkende kracht in te voeren. Daarnaast is voor 2023 en 2024 vooralsnog voorzien in een andere additionele mijnbouwheffing, namelijk een tijdelijke verhoging van de zogeheten cijns.

Hoe werkt de solidariteitsheffing nu uit in de praktijk? We laten dit zien aan de hand van het volgende voorbeeld. De basis hiervan komt uit het voorbeeld in de toelichting bij het wetsvoorstel (pagina 12 en 13). Stel dat A BV een binnenlands belastingplichtige voor de vennootschapsbelasting is en een vergunning heeft voor de winning van aardgas in Nederland. Deze onderneming valt dus in de sector zoals die is aangeduid in de Verordening. Laten we aannemen dat het boekjaar van A BV gelijk is aan het kalenderjaar.

In 2022 bestaat de omzet van A BV voor 80% uit de winning van aardgas en voor 20% uit overige activiteiten. A BV heeft in 2018, 2019, 2020 en 2021 een voor de vennootschapsbelasting belastbare winst behaald van respectievelijk -/- € 30 miljoen (dus een verlies), € 10 miljoen, € 20 miljoen en € 100 miljoen. Vanwege de hoge gasprijzen behaalt A BV in 2022 een winst voor belastingen van € 300 miljoen (€ 400 miljoen omzet verminderd met € 100 miljoen kosten).

A BV moet voor 2022 bepalen welke belastingen en heffingen verschuldigd zijn uit hoofde van de Nederlandse wet- en regelgeving voor winningsvergunning houders. Dat betekent dat deze onderneming als vergunninghouder een winstaandeel afdraagt zoals volgt uit de Mijnbouwwet en vennootschapsbelasting betaalt (daarnaast geldt nog een aantal andere heffingen uit hoofde van de Mijnbouwwet die wij hier omwille van de eenvoud weglaten). De gezamenlijke belastingdruk van het winstaandeel en de vennootschapsbelasting loopt tegen de 50%. Dat komt neer op iets minder dan €150 miljoen. Uit de Nederlandse regelgeving volgt dus al dat deze onderneming een behoorlijk deel aan de Nederlandse staat moet afdragen. Voor de volledigheid merken wij op dat de Staat in Nederlandse olie- en gaswinningsprojecten altijd als aandeelhouder betrokken is; dit loopt via EBN BV welke door haar participatie 40% tot 50% van de opbrengst uit het betreffende project ontvangt. Uiteindelijk kan de Staat, zonder de solidariteitsbijdrage, daarom nu al ongeveer 70% van de winst van het olie- en gaswinningsproject van de onderneming tegemoet zien.

Vervolgens is de onderneming voor 2022 de voorgestelde solidariteitsbijdrage verschuldigd. Die is als volgt te berekenen:

Stap 1 - referentie-winst: de referentie-winst is de gemiddelde belastbare winst van de boekjaren die aanvangen in 2018 tot en met 2021. In het voorbeeld bedraagt de referentie-winst dus € 25 miljoen ((€ -/- 30 miljoen + € 10 miljoen + € 20 miljoen + € 100 miljoen) / 4).
Stap 2 - overwinst: De overwinst bedraagt het deel van de belastbare winst van het boekjaar dat aanvangt in 2022 dat meer bedraagt dan 120% van de referentie-winst. Dit komt uit op een overwinst van € 177 miljoen (€ 207 miljoen -/- (120% x € 25 miljoen)).
Stap 3 - solidariteitsbijdrage: De verschuldigde solidariteitsbijdrage wordt bepaald door de overwinst te vermenigvuldigen met het tarief van 33%. De te betalen solidariteitsbijdrage bedraagt afgerond € 60 miljoen.

In totaal moet deze onderneming in 2022 € 210 miljoen van de gemaakte winst aan de Belastingdienst afdragen. Deze afdracht bestaat uit grofweg € 150 miljoen winstaandeel en vennootschapsbelasting en €60 miljoen solidariteitsbijdrage. De belastingdruk van deze onderneming komt daarmee in 2022 uit op omstreeks 70%. Als daarbij ook de verplichte participatie van de Staat in het olie- en gasproject middels EBN BV wordt meegenomen, dan kan tot tegen 90% van de winst van het project over 2022 bij de overheid terecht komen.

Terugwerkende kracht en voortzetting in 2023

De Verordening geeft lidstaten de ruimte om de solidariteitsbijdrage in te voeren voor 2022 en/of 2023. Het Nederlandse wetsvoorstel voert de solidariteitsbijdrage in voor 2022 en geeft het daarmee dus terugwerkende kracht. Dit is een inbreuk op het beginsel van rechtszekerheid en de daarbij horende elementen van kenbaarheid van het recht en recht doen aan gerechtvaardigde verwachtingen.In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt (in enige mate) onderbouwd waarom het invoeren van de heffing met terugwerkende kracht in 2022 toch tegen deze belangen opweegt. Er is sprake van een uitzonderlijke situatie die noopt tot het treffen van noodmaatregelen en de solidariteitsheffing dient ter financiering van die maatregelen. Ook in het licht van de genoemde financieringsnoodzaak voor de noodmaatregelen is het opvallend dat de maatregelen die de Nederlandse regering wil financieren met het grootste deel van de opbrengst, namelijk de vergoeding voor kleinverbruikers van € 190 in de maanden november en december, al genomen waren voordat de solidariteitsheffing in de Nederlandse vorm in beeld kwam. Deze afweging is vooral een politieke afweging. Evenwel mist een duidelijke toelichting waarom is gekozen voor heffing over 2022 en niet over 2023. Meer inzicht hierin is zeer welkom.

Daarnaast wordt enigszins opengelaten of de heffing ook in 2023 komt te gelden of alleen voor 2022. Uit tabel 1 op pagina 8 van de toelichting kan worden afgeleid dat over 2023 geen bijdrage wordt geheven. Echter, uit een handgeschreven opmerking in de kantlijn van de Beslisnota's bij wetsvoorstel Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage (pagina 7) zou geconcludeerd kunnen worden dat de optie om deze heffing ook in 2023 in stand te houden open blijft. Onder meer in het kader van de gewenste rechtszekerheid zou het goed zijn om duidelijkheid te krijgen over het realiteitsgehalte van deze optie.

Economische effecten van de solidariteitsbijdrage

De solidariteitsbijdrage is door de Europese klimaatministers in eerste instantie bedoeld om binnen een lidstaat middelen te herverdelen. Een dergelijke maatregel zorgt ervoor dat een onderneming de geheven solidariteitsbijdrage niet meer kan aanwenden naar eigen inzicht, maar dat een overheid ervoor moet zorgen dat de middelen besteed gaan worden aan maatschappelijk gewenste uitgaven, zoals die zijn opgesomd in de Verordening. De Europese overheden krijgen dit als taak mee. De Nederlandse regering beschrijft de solidariteitsbijdrage als extra financiering van maatregelen die zij moet nemen, zoals de financiering van de koopkrachtmaatregelen en in het bijzonder van de € 190 die elke kleinverbruiker in de maanden november en december van dit jaar gaat krijgen. De Nederlandse regering raamt de totale kosten hiervan op € 2,6 miljard. De verwachte opbrengst van de tijdelijke solidariteitsbijdrage is geraamd op € 3,2 miljard. Dat betekent dat naar verwachting nog € 600 miljoen resteert. Het is (nog) niet duidelijk hoe de Nederlandse regering deze middelen gaat gebruiken om de genoemde doelstellingen uit de verordening te gaan behalen. Nederland moet uiteindelijk aan de Europese Commissie rapporteren hoeveel geld zij heeft ontvangen en hoe deze middelen zijn gebruikt voor de genoemde doelen.

De solidariteitsbijdrage zoals die nu is opgezet, heeft ook een negatief economisch effect. De Nederlandse wetgever kiest er namelijk voor om bij een specifieke groep ondernemingen extra belasting te innen vanaf 1 januari 2022. Dit zou ten koste kunnen gaan van de investeringsmogelijkheden en/of bereidheid van de bijdrageplichtigen. De Staatssecretaris van Financiën is weliswaar van mening dat de solidariteitsbijdrage niet ten koste zal gaan van (mogelijk reeds beoogde) investeringen in verduurzaming of lokale gaswinning in Nederland (MvT, pagina 9), maar dat is gelet op de reacties uit de sector niet zeer waarschijnlijk. Als voorbeeld noemen we de reactie van de voorzitter van Element NL, de heer M. Snel opgetekend in de Telegraaf van 10 oktober 2022, en de reactie van Neptune Energy in Energeia van 20 oktober 2022. De investeringen in de olie- en gassector zijn nog steeds nodig om niet te afhankelijk te zijn van gas uit andere landen dus zolang het Europese energiesysteem nog niet volledig duurzaam is, blijven dergelijke investeringen noodzakelijk. Als de investeringen in de sector achterblijven, dan zal dit ertoe leiden dat meer gas uit andere landen geïmporteerd moet worden hetgeen om meerdere redenen onwenselijk is. Ook de Minister voor Klimaat en Energie geeft aan dat “(...) het kabinet er de voorkeur aan [geeft] gas te winnen uit de Nederlandse kleine velden op land en op zee, zolang en voor zover dit nodig is voor de Nederlandse gasvraag. Hierbij zal niet meer worden gewonnen dan nodig is voor de binnenlandse consumptie. Dit is beter voor het klimaat dan import en daarnaast remt productie in eigen land de toenemende importafhankelijkheid van andere landen. (...)”.

Hierbij is het goed om ook te kijken naar de keuzes die in andere landen gemaakt worden, zoals in het Verenigd Koninkrijk in de windfall tax maatregel. Daar wordt bijvoorbeeld een aftrek verleend voor (bepaalde) investeringen door belastingplichtigen.