Hoe uniformering btw-tarief leidt tot eenvoud en efficiëntie

In het Belastingpakket 2025 wordt voorgesteld om het verlaagde btw-tarief voor bepaalde logies en veel culturele goederen en diensten per 2026 af te schaffen. Onder logies wordt verstaan het verstrekken van logies binnen het kader van het hotel-, pension- en vakantiebestedingsbedrijf aan personen die daar slechts voor een korte periode verblijf houden. De maatregel is nodig om het begrotingstekort binnen de afgesproken norm te houden. Op zich kan afschaffing van het verlaagde btw-tarief bijdragen aan een vereenvoudiging van het belastingstelsel, ware het niet dat bepaalde logies- en culturele diensten onder het verlaagde tarief blijven vallen (kamperen, bioscopen en dagrecreatie). Ook blijven alle andere goederen en diensten die nu onder het verlaagde btw-tarief vallen ongemoeid (zoals voedingsmiddelen, geneesmiddelen, personenvervoer en kappersdiensten). Wordt het niet eens tijd de stap te maken naar uniformering van het btw-tarief en de opbrengst daarvan aan te wenden voor verlaging van de belastingen op arbeid?

Het advies van de Raad van State bij het Belastingplan 2025 is helder: de keuzes komen willekeurig over. Bovendien is niet duidelijk hoe gedeeltelijke afschaffing van het verlaagde btw-tarief bijdraagt aan vereenvoudiging van het belastingstelsel. De Raad pleit dan ook voor het ontwikkelen van een integrale visie.

Het kabinet maakt geen fundamentele keuze voor een uniform btw-tarief. Er zijn goede argumenten voor één btw-tarief en bovendien kan de opbrengst gericht teruggesluisd worden om de marginale druk te verlagen bij de lagere en lagere midden-inkomens. Daarbij kan er gekozen worden voor een uniform tarief van 21% of een lager tarief, bijvoorbeeld 17% zoals het CPB in haar simulatie in 2023 gebruikt.

De discussie over een uniform btw-tarief is immers niet nieuw. Zo stuurde toenmalig staatssecretaris van Financiën De Jager in 2008 een notitie aan de Kamer waarin inzicht werd gegeven in de afwegingen bij de introductie van een uniform btw-tarief. Interessant om te lezen is dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wet op de omzetbelasting 1968 bij de discussie over verlaagde btw-tarieven toen al de mogelijkheid van één tarief aan de orde werd gesteld. 

In 2011 stuurde toenmalig staatssecretaris Weekers zijn fiscale agenda naar de Tweede Kamer waarin werd gepleit voor stappen naar uniformering van het btw-tarief, waarbij de mogelijkheid werd opengehouden het verlaagde tarief te blijven toepassen op voedingsmiddelen.  
 
De studiecommissie belastingstelsel noemt in haar rapport ‘Continuïteit en vernieuwing’ (2010, blz 106) de argumenten voor een differentiatie van het btw-tarief zwak. De bij dit rapport gevoegde analyse van het CPB (blz. 265 ev) laat de effecten van een verschuiving in de belastingmix naar de btw zien. Het CPB heeft in het Centraal Economisch Plan 2011 (blz. 82) in een korte, maar krachtige analyse van één bladzijde ‘de zegeningen van een uniform btw-tarief’ beschreven. Ook de zogenaamde Mirrlees review (Adam, S et al. (2011) Tax by design Oxford: Oxford University Press, blz. 215 ev.) laat de positieve effecten van een uniform btw-tarief zien. In de CPB-studie ‘Effecten van belastinghervormingen op de belastingdruk van verschillende inkomensgroepen’ (CPB 2023) worden de gevolgen op de belastingdruk van huishoudens van de uniformering van het btw-tarief doorgerekend. Het CPB stelt dat een lager btw-tarief een kostbaar instrument is om lage inkomens te ontzien en laat zien dat een inkomensneutrale terugsluis mogelijk is door verlaging van de tarieven in de inkomstenbelasting in combinatie met een verzilverbare heffingskorting. 

Hoe kan het dan toch dat grondige – economische – analyses de politiek niet in beweging brengen? In 2011 waren VVD, CDA, D66 voor uniformering van het btw-tarief. GroenLinks was positief, maar had wel bedenkingen bij de inkomenseffecten en vroeg om compenserende maatregelen. De PvdA was kritisch over de voorstellen en maakte zich zorgen over de inkomenseffecten voor lage inkomens en de mogelijke negatieve gevolgen voor de koopkracht. De PvdA benadrukte dat de herverdelingseffecten van een uniform btw-tarief goed moesten worden gecompenseerd. De PVV had bedenkingen en was vooral bezorgd over de verhoging van de kosten van de eerste levensbehoeften. In de constellatie van het kabinet Rutte I, met VVD en CDA als coalitiepartijen met gedoogsteun van de PVV bleken daadwerkelijke stappen naar uniformering politiek onhaalbaar. Daarnaast leken de zorgen over de duurdere boodschappenkar (en wat dat zou doen met de steun van de kiezer) de economische argumenten te overheersen, evenals de grenseffecten aangezien de btw op veel producten in Duitsland en België lager is. 

Ook in 2014 en 2015 waren er vergevorderde plannen, om als onderdeel van een grotere stelselherziening, de btw te uniformeren door afschaffing van het verlaagde tarief en verlaging van de marginale druk op arbeid. Daarvoor was zelfs 10 miljard euro vrijgemaakt (Belastinghervorming belangrijk punt in financiële beschouwingen | Tweede Kamer der Staten-Generaal). Toenmalig staatssecretaris van financiën, Eric Wiebes, schreef er een brief over naar de Kamer. Hij vergeleek daarin de hoge wig op arbeid (het verschil tussen de loonkosten die de werkgever draagt en het netto loon dat de werknemer overhoudt) met een draaideurcrimineel: “de wig vermindert de arbeidsdeelname, waardoor de belastinginkomsten dalen en de sociale lasten toenemen, waardoor de wig weer verder toeneemt. De wig groeit door de schade die hij aanricht, om daarna meer schade aan te richten. De wig is de draaideurcrimineel van de arbeidsmarkt”i Het punt dat hier terecht wordt gemaakt is dat een btw het gedrag van individuen en bedrijven minder verstoort dan een belasting op arbeid en winst.

De voorkeur voor differentiatie van btw-tarieven wordt vaak ingegeven door de wens om lagere inkomens te steunen. Daarbij wordt echter de effectiviteit van de btw als sturingsinstrument overschat. Dat bleek wel tijdens de discussie over het afschaffen van de btw op groenten en fruit. In het coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV was het plan opgenomen de btw op groenten en fruit te verlagen naar 0% om het eten daarvan te stimuleren. In het SEO rapport van 2023 (‘Een btw-nultarief voor groente en fruit') wordt zeer duidelijk gesteld dat het neutraliteitsprincipe een gedifferentieerd btw-tarief ten principale ongeschikt maakt als instrument om de consumptie van groente en fruit te stimuleren, ondanks dat er afbakeningsvarianten mogelijk zijn (blz.79). In de CPB position paper ‘Afschaffen van btw op groente en fruit’ (juni 2023) wordt ook aangegeven dat er ander beleid mogelijk is dat meer gericht en doelmatig is dan een verlaging van de btw.

Dat brengt ons terug bij de vraag of we niet beter af zijn met één uniform btw-tarief. In de notitie ‘Uniform BTW-tarief: aspecten en overwegingen in kort bestek’ van De Jager en in het hiervoor aangehaalde CEP 2011 worden enkele voordelen op een rijtje gezet.

Beperkte doeltreffendheid en doelmatigheid

Vandaag de dag wordt er vanuit het bedrijfsleven en lobbygroepen juist vaak een beroep gedaan op uitbreiding van de verlaagde tarieven op bepaalde goederen en diensten. Denk aan de discussie over een 0%-tarief voor groenten en fruit van een paar jaar geleden. Ook is er vaak discussie over het verlaagde tarief op arbeidsintensieve diensten, zoals de kappersdiensten, fietsreparatie en schilderwerken. Dit is niet vreemd: een verlaagd tarief voor een bepaald product werkt in wezen als een subsidie voor die sector Ondernemers die nu producten verkopen die belast zijn tegen het verlaagd tarief zullen bij afschaffing van het verlaagd tarief dan ook nadeel ondervinden: zij moeten hun prijzen verhogen of een deel van hun winstmarge opgeven. Kijken we naar de doeltreffend en doelmatigheid van de verlaagde tarieven, dan laat het evaluatierapport van Dialogic & Significant Public over het verlaagde btw-tarief echter zien dat veel van de verlaagde tarieven niet doelmatig en doeltreffend zijn.

Vermindering van economische verstoringen

Een uniform btw-tarief helpt economische verstoringen te minimaliseren door de relatieve prijzen van goederen en diensten niet te verstoren waardoor er meer neutraliteit is: individuen worden in hun keuzes niet gestuurd door de verschillende fiscale behandeling van productroepen maar kunnen hun voorkeuren volgen. Dit bevordert een efficiëntere marktwerking waarbij prijzen een nauwkeuriger weerspiegeling zijn van de werkelijke kosten en vraag. 

Lagere uitvoeringskosten

Een uniform tarief verlaagt de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst en bedrijven aanzienlijk. Discussies en procedures over tariefindeling worden geëlimineerd. Dit leidt ook tot minder administratieve kosten door vereenvoudigde aangiftes en minder complexiteit in administratieve systemen.

Fraudegevoeligheid van het stelsel neemt af

Ook verdwijnt bij een uniform tarief de prikkel voor bedrijven en individuen om de regels te manipuleren door goederen of diensten verkeerd te classificeren om te profiteren van lagere tarieven. 

Potentieel hogere belastingopbrengsten

Een uniform btw-tarief kan resulteren in hogere belastinginkomsten als dit tarief hoger is dan het gewogen gemiddelde van de eerdere tarieven. De overheid zou deze extra inkomsten kunnen aanwenden om het koopkrachteffect voor huishoudens gemiddeld neutraal te laten uitkomen. Hierbij gaf staatssecretaris De Jager wel aan dat het voor de bepaling van de koopkrachteffecten van belang is in hoeverre de bestedingspatronen tussen huishoudens verschillen. Nader onderzoek door het CBS werd nodig geacht om vast te stellen in hoeverre lagere inkomens verhoudingsgewijs meer uitgeven aan eerste levensbehoeften dan hogere inkomens.

Potentieel hogere belastingopbrengsten hangen ook af van gedragseffecten. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de evaluatie verhoging van het btw-tarief op podiumkunsten uit 2014. De ex ante opbrengst was geraamd op 48 mln euro exclusief gedragseffecten, terwijl de ex post opbrengst 39 mln euro bedroeg. 

Belemmering van productinnovatie verdwijnt

Net zoals verschillende btw-tarieven het gedrag van burgers kan beïnvloeden, geldt dat ook voor bedrijven. Een systeem met meer tarieven kan leiden tot vermindering van innovatieprikkels voor zwaarder belaste producten, omdat een groter deel van de innovatiebaten wordt wegbelast. Bedrijven zullen hun innovatie meer richten  op producten met een lager btw-tarief, ongeacht de innovatieve potentie of de vraag van de markt. Dit kan de productinnovatie belemmeren en de diversiteit van het aanbod beperken. Een uniform btw-tarief kan leiden tot een meer dynamische en innovatieve markt, waarin nieuwe producten en diensten gemakkelijker kunnen worden geïntroduceerd en de concurrentie wordt gestimuleerd.

Als Nederland het verlaagde btw-tarief afschaft, zullen de prijzen van goederen en diensten in Nederland stijgen. 

Dit kan consumenten ertoe aanzetten om hun aankopen over de grens te doen, waar het verlaagde btw-tarief nog steeds van toepassing is. Dit zou kunnen leiden tot een afname van de consumptie in Nederlandse winkels en een toename van de consumptie in winkels net over de grens. 

Daarnaast kunnen grenseffecten ook optreden op het gebied van toerisme en horeca. Als het lage btw-tarief wordt afgeschaft, zullen de prijzen in Nederlandse hotels, restaurants en attracties stijgen. Dit kan ervoor zorgen dat toeristen ervoor kiezen om hun vakantie door te brengen in buurlanden waar het verlaagde btw-tarief nog steeds van toepassing is. Dit zou kunnen leiden tot een afname van het toerisme in Nederland (en een toename van het toerisme in België en Duitsland). 

Daarnaast kunnen grenseffecten ook invloed hebben op de belastinginkomsten van de Nederlandse overheid. Als consumenten ervoor kiezen om hun aankopen over de grens te doen vanwege het prijsverschil, kan dit leiden tot een daling van de btw-inkomsten in Nederland. Dit kan op zijn beurt leiden tot een verlies van inkomsten voor de overheid en mogelijk tot bezuinigingen op andere gebieden.

Het is uiteindelijk een politieke keuze om het btw-tarief al dan niet te uniformeren. In dit artikel hebben we de voor- en nadelen daarvan op een rij gezet. In onze ogen zijn de voordelen overtuigend. In een hervorming van het belastingstelsel past een btw die minder complex en minder verstorend is én beter uitvoerbaar is.