Rapport Adviescommissie Belastingheffing van multinationals gepubliceerd

Op 15 april 2020 heeft de Adviescommissie Belastingheffing van multinationals haar rapport 'Op weg naar balans in de vennootschapsbelasting – Analyses en aanbevelingen' aangeboden aan staatssecretaris Vijlbrief van Financiën. 

Rapport van de Adviescommissie

Het rapport dat op 15 april 2020 aan de staatssecretaris is aangeboden, bevat het advies van de Adviescommissie. Dit advies is drieledig:

• In de eerste plaats adviseert de Adviescommissie om structureel meer gegevens te verzamelen om het inzicht in de belastingafdracht van multinationals te vergroten. 
• In de tweede plaats benadrukt de Adviescommissie het belang van Nederland om voorop te lopen in de internationale samenwerking op het gebied van winstbelastingen. 
• In de derde plaats beveelt de Adviescommissie een 'basisvariant' van zeven unilaterale, grondslagverbredende maatregelen aan (A), die al dan niet kunnen worden aangevuld met enkele andere maatregelen (B). Daarnaast biedt de Adviescommissie enkele compenserende maatregelen aan die kunnen worden overwogen ter verbetering van het fiscale vestigingsklimaat (C).
  

De Adviescommissie is gezamenlijk van oordeel dat de basisvariant de balans tussen grondslagverbreding en vestigingsklimaat heeft gevonden in het licht van de onderzoeksresultaten van de Adviescommissie. 

De maatregelen van de basisvariant zijn gericht op het bereiken van twee doelstellingen:

• Het creëren van een ondergrens in de Vpb voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland ('Ondergrens in de Vpb').
• Het elimineren van verschillen (‘mismatches’) met het buitenland ('Elimineer mismatches'). 

De eerste doelstelling is erop gericht te voorkomen dat bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland jaren achtereen geen Vpb betalen. Dat kan onder andere komen door grote bedragen aan verrekenbare verliezen uit het verleden. De eerste maatregel – een beperking van de verliesverrekening tot 50% van de belastbare winst – richt zich op dit probleem. Dat geldt ook voor de maatregelen die beperkingen opleggen aan de aftrekbaarheid van verschillende kosten als percentage van de belastbare winst. Die maatregelen tezamen kunnen ervoor zorgen dat een ondergrens ontstaat voor de in Nederland gerapporteerde fiscale winst.

De tweede doelstelling sluit aan bij het verkleinen van de in de analyse geconstateerde onevenwichtigheden in het Nederlandse stelsel ten opzichte van andere landen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillen in de toepassing van verrekenprijsregels, maar ook om verschillen in belastingtarieven.

A2. Beperk de aftrek van aandeelhouderskosten tot een maximum percentage van de belastbare winst.

Deze maatregel beoogt de aftrek van aandeelhouderskosten te beperken tot een bepaald percentage van de winst. Het gevolg daarvan is, dat ook na aftrek van deze kosten belasting verschuldigd is in Nederland, indien er – los van deze kosten – winstgevende activiteiten in Nederland zijn.

Deze maatregel draagt bij aan een ondergrens in de Vpb. De Adviescommissie beveelt aan om bij de uitwerking van deze maatregel nader onderzoek te doen naar de omvang van de winst die wordt afgeroomd met aandeelhouderskosten, en om de winstdrempel vervolgens vast te stellen op basis van dat onderzoek.

A3. Onderzoek of de aftrek van royalty’s beperkt moet worden tot een maximum percentage van de belastbare winst.

Multinationale ondernemingen hebben mogelijkheden tot winstverschuiving naar laagbelastende landen zonder substantiële wijzigingen in de investeringsstructuur. Dit gebeurt bijvoorbeeld door intellectueel eigendom in een land met een lage winstbelasting onder te brengen, waarna vanuit een land met een hoge winstbelasting royalty’s naar het laagbelastende land worden betaald voor het gebruik van dat intellectueel eigendom. Het is de Adviescommissie echter niet gebleken in welke mate en op welke manier eventuele royaltystructuren in Nederland toepassing vinden.

De Adviescommissie beveelt daarom aan om onderzoek te doen naar de omvang en hoedanigheid van royaltykosten in Nederland. Uit een dergelijk onderzoek zou kunnen resulteren dat een aftrekbeperking op royalty’s in Nederland zou kunnen bijdragen aan een ondergrens in de Vpb. Voor rentebetalingen bestaat in de Vpb al een aftrekbeperking tot 30 procent van de fiscale EBITDA (de earningsstrippingmaatregel). Voor royalty’s bestaat een dergelijke aftrekbeperking (nog) niet.

A4. Beperk de aftrek van rente en aandeelhouderskosten (en eventueel royalty’s) gezamenlijk tot een maximum percentage van de belastbare winst.

Zoals bekend bestaat al een earningsstrippingmaatregel op rente. Bij de introductie van een earningsstrippingmaatregel voor aandeelhouderskosten (zie maatregel A.2) en/of voor royalty’s (zie maatregel A.3) adviseert de Adviescommissie de gezamenlijke aftrek van al deze kostensoorten te beperken. Op deze wijze wordt voorkomen dat multinationals binnen de grenzen van de individuele maatregelen blijven, maar niettemin in staat zijn de belastbare winst aanzienlijk af te romen.

Deze maatregel zorgt er dus voor dat er altijd een minimumgrondslag overblijft na aftrek van rente, aandeelhouderskosten en/of royalty’s.

A5. Maak de bestaande CFC-regels effectiever door o.a. de door de CFC uitgekeerde winsten te belasten en de uitzondering voor wezenlijke economische activiteiten aan te passen.

De aanvullende CFC-maatregel is een specifieke antimisbruikbepaling die is ingevoerd in het kader van de implementatie van ATAD1. 

De bepaling heeft tot doel te voorkomen dat belastingplichtigen winsten verschuiven door mobiele activa – zoals intellectueel eigendom – te verplaatsen naar een laagbelastend land (CFC), zodat de met die activa samenhangende winst daar laagbelast neerslaat. De aanvullende CFC-bepaling beoogt dit te voorkomen door zogenoemde besmette voordelen van een (in)direct gehouden CFC in de Nederlandse grondslag te betrekken van het lichaam dat een belang houdt in deze CFC. De huidige Nederlandse invulling van de CFC-maatregel is echter beperkt in reikwijdte. De Adviescommissie beveelt daarom aan de CFC-maatregel effectiever te maken door:

• de CFC-maatregel ook toe te passen op uitgekeerde winsten;
• het achterwege laten van neerwaartse verrekenprijscorrecties van het CFC-inkomen;
• toe te werken naar een effectieftarieftoets;
• de uitzondering voor wezenlijke economische activiteiten aan te passen;
• tezamen met het uitbreiden van de regels ter voorkoming van dubbele belasting.

A6. Pas het arm’s-lengthbeginsel niet toe indien dit beginsel leidt tot een verlaging van de belastbare winst in Nederland, voor zover het andere land dat bij de transactie betrokken is de correctie niet in haar grondslag betrekt (informeel kapitaal).

Op basis van de verrekenprijsregels kan het voorkomen dat Nederland de belastbare winst van een belastingplichtige benedenwaarts aanpast omdat een transactie met een buitenlandse groepsmaatschappij niet at arm’s length is. Wanneer het andere land dat bij de transactie is betrokken geen corresponderende omgekeerde aanpassing maakt, ontstaat een mismatch. Dit vloeit voort uit de door de Hoge Raad geformuleerde 'informeel kapitaalleer'.

De Adviescommissie adviseert nu om een neerwaartse aanpassing niet ongeclausuleerd toe te passen.

A7. Beperk de afschrijving op vermogensbestanddelen die binnen concern zijn overgedragen in aftrek voor zover de afschrijving ziet op de stille reserves in het vermogensbestanddeel die bij de overdracht niet voldoende belast zijn geweest.

In het verleden zijn intellectuele eigendommen naar belastingparadijzen verplaatst waar vervolgens aanzienlijke meerwaarden (stille reserves) hebben kunnen accumuleren. Wanneer deze eigendommen weer naar Nederland zijn gehaald, kan hier doorgaans over een hoge(re) waarde worden afgeschreven, terwijl de stille reserves vaak niet zijn belast.

De nu voorgestelde maatregel - waardoor de afschrijving op dergelijke vermogensbestanddelen in aftrek zal worden beperkt - zal ervoor zorgen dat vermogensbestanddelen waarop in het verleden grote meerwaarden in belastingparadijzen zijn geaccumuleerd (zoals op intellectueel eigendom), in Nederland niet de heffingsgrondslag zullen verminderen.

B2. Beperk de aftrek van rente die samenhangt met de aankoop van deelnemingen (dichten ‘Bosalgat’).

Een renteaftrekbeperking zou kunnen worden ingevoerd waarbij financieringskosten op schulden die (historisch-causaal) verband houden met investeringen in deelnemingen niet-aftrekbaar zijn. Om Europeesrechtelijk houdbaar te zijn, zal de maatregel echter ook van toepassing moeten zijn in binnenlandse situaties. Om de maatregel uitvoerbaar te houden ligt voor de hand om deze zogenoemde ‘Bosal-rente’ in aftrek te beperken vanaf een bepaalde drempel (bijvoorbeeld 1 miljoen euro).

B3. Breid artikel 10a Vpb - dat de aftrek van rente beperkt - uit naar royalty- en huurbetalingen.

Dit is een gerichte anti-misbruikmaatregel tegen grondslaguitholling die gebruik maakt van een tariefmismatch. De structuur die wordt bestreden, is namelijk belastingbesparend als de royalty- en huurbetalingen worden ontvangen door een lichaam in een laagbelastend land.
B4. Beperk de aftrekbaarheid van alle soorten betalingen binnen concern die in het ontvangende land onvoldoende belast zijn.

Tariefmismatches kunnen op een generieke manier worden bestreden door geen aftrek van kosten toe te staan als de daartegenover staande bate niet voldoende in de heffing wordt betrokken. Op dit moment liggen internationale afspraken over een minimumbelastingniveau in het vooruitzicht binnen OESO Pijler 2. De Adviescommissie adviseert vooral hierop in te zetten.

B5. Breid de bestaande CFC-maatregel - die enkel ziet op passieve inkomsten als rente - uit naar actieve inkomsten.

Ook kan worden overwogen om onder de CFC-regeling niet langer bij te heffen naar het nationale statutaire tarief (zoals nu het geval is), maar tot een zeker minimumtarief. Dat past binnen de huidige internationale discussies over effectieve minimumheffing en is minder schadelijk voor het vestigingsklimaat dan bijheffen tot het nationale tarief. Een dergelijke keuze moet gemaakt worden op basis van een politieke afweging.

B6. Voer niet-conditionele bronheffingen op rente en royalty’s in.

Met deze maatregel wordt grondslaguitholling door rente- en royaltybetalingen verminderd. Bovendien beperkt dit de mogelijkheden om Nederland te gebruiken als doorstroomland. Vanwege het generieke karakter van de maatregel is het echter waarschijnlijk dat ook niet-kunstmatige situaties worden geraakt, wat schade kan toebrengen aan het vestigingsklimaat. Overigens zal een bronbelasting in het ontvangende land mogelijk verrekenbaar zijn met de winstbelasting aldaar, waardoor het risico op dubbele belasting beperkter is dan bij een aftrekverbod.

B7. Maak van de bestaande eigen vermogenseis voor dienstverleningslichamen (doorstromers) een open norm.

Met de voorgestelde aanpassing kan worden hierop minder makkelijk worden gestructureerd. Hierdoor wordt Nederland minder aantrekkelijk voor doorstroomlichamen.

B8. Invoeren van een unilaterale digitaledienstenbelasting.

Een digitaledienstenbelasting (DDB) is een belasting over de omzet uit digitale diensten. De DDB bedraagt een percentage (bijvoorbeeld 3 procent) van de bruto omzet afkomstig uit specifiek omschreven digitale diensten waarvan Nederlandse gebruikers worden geacht een grote rol te hebben gespeeld in de waardecreatie. De DDB zoals geformuleerd door de Europese Commissie, zou alleen gelden voor grote ondernemingen, boven een bepaalde omzetdrempel.

De Adviescommissie heeft sympathie voor de zoektocht naar een effectieve heffing in het digitale tijdperk. Een DDB is echter een complexe heffing die zal leiden tot administratieve lasten en uitvoeringsproblemen. Internationale gesprekken zijn dan ook het meest kansrijk om fundamentele oplossingen te bieden voor de uitdagingen van de digitaliserende economie.

B9. Heffing die samenhangt met werkgelegenheid.

De politieke wens bestaat om werknemers meer te laten profiteren van toenemende bedrijfswinsten in de vorm van een loonstijging. Een prikkel daartoe zou vorm kunnen krijgen door een maatregel binnen de Vpb. Een mogelijkheid hiertoe is de introductie van een surtax die wordt verminderd naarmate een belastingplichtige heeft gezorgd voor extra werkgelegenheid of loonstijging. De Adviescommissie ziet echter veel bezwaren tegen een dergelijke heffing.  

C3. Temporiseer de aftrek van liquidatie- en stakingsverliezen.

De liquidatieverliesregeling (LVR) en stakingsverliesregeling (SVR) leiden ertoe dat in het buitenland geleden definitieve verliezen kunnen worden afgetrokken van de Nederlandse winst. De achtergrond hiervan is dat verliezen op gestaakte buitenlandse ondernemingsactiviteiten aldaar niet meer kunnen worden verrekend met toekomstige winsten. Dit terwijl het bedrijf wel degelijk investeringen heeft gedaan en daarop verliezen heeft geleden.

Zonder LVR en SVR hebben multinationals een bredere wereldwijde grondslag dan puur binnenlands opererende bedrijven, omdat er geen grensoverschrijdende verliesverrekening bestaat. Met LVR en SVR hebben multinationals anderzijds hierdoor juist een smallere Nederlandse belastbare grondslag dan puur binnenlandse bedrijven. Er bestaan kortom begrijpelijke argumenten voor en tegen de LVR en SVR. Welke richting hierin te kiezen, is uiteindelijk een politieke afweging.

Ter toelichting op maatregel C3. merken wij nog op dat o.a. GroenLinks vorig jaar een initiatiefwetsvoorstel heeft ingediend om de liquidatieverliesregeling te beperken. Dit voorstel is in gewijzigde vorm overgenomen door het kabinet. Het rapport van de Adviescommissie grijpt bij dat voorstel aan, maar geeft ook een alternatief voorstel waarbij de liquidatie- en stakingsverliesregeling qua methodiek in lijn wordt gebracht met maatregel A.1 (wijziging reguliere verliesverrekening).

C4. Schaf het aftrekverbod op aan- en verkoopkosten deelnemingen af

Kosten van aan- en verkoop van een deelneming zijn voor het gehele concern bezien zakelijke uitgaven, meestal aan derden. Een aftrekverbod zoals dat op dit moment geldt, leidt daarmee tot economische dubbele belasting. Een belangrijk verschil met rentekosten is dat aan- en verkoopkosten zich niet goed lenen voor tax planning noch door te belasten zijn naar de desbetreffende deelneming. Een belangrijk verschil met aandeelhouderskosten is dan weer dat aan- en verkoopkosten niet structureel zijn.

Tot slot

Vermeldenswaard is nog, dat tot de bronnen die de Adviescommissie bij haar onderzoek heeft geraadpleegd, een vergelijkend PwC-onderzoek behoort. Dit PwC-onderzoek (met bijbehorend addendum) heeft plaatsgevonden onder leiding van Edwin Visser en bekijkt de vergelijkbare maatregelen in 15 landen.