Aanbevelingen voor de inrichting van begrotingsfondsen

26/09/22

Goede governance helpt doelen te bereiken

Het kabinet bereidt wetgeving voor die de instelling regelt van twee grote begrotingsfondsen: het Transitiefonds landelijk gebied en natuur (‘Stikstoffonds’) en het Klimaatfonds. Het reserveren van een aanzienlijk budget voor een beleidsdoel heeft onmiskenbare voordelen. Via een fonds kunnen overheid en private partijen samenwerken om maatschappelijke doelen te behalen. Maar er zijn ook valkuilen. Want hoe een fonds is ingericht en welke voorwaarden vooraf aan uitkering uit het fonds worden gesteld, zijn bepalend voor het succes ervan. Als het fonds niet goed werkt, het geld naar verkeerde partijen gaat en de oplossing voor het maatschappelijke probleem niet wordt gerealiseerd, is de maatschappelijke schade én tumult groot. In de publicatie ‘Aanbevelingen voor de oprichting van begrotingsfondsen’ zetten specialisten uit de publieke sectorpraktijk van PwC voordelen, valkuilen en aanbevelingen op een rij.

Voordelen begrotingsfondsen

Het Stikstoffonds (25 miljard euro) en het Klimaatfonds (35 miljard euro) zijn zogenoemde begrotingsfondsen. Deze fondsen oormerken financiële middelen op een begroting voor een specifiek doel, wat de volgende voordelen met zich meebrengt: ze leggen budgetten voor meerdere jaren vast en ontkoppelen deze budgetten daarmee van de (politieke) ‘waan van de dag’. Bovendien geven ze zekerheid aan partijen van wie ook grote investeringen worden verwacht: medefinanciering door de overheid kan de businesscase van een project sluitend maken en de industrie investeert bijvoorbeeld eerder in groene waterstof als de overheid de benodigde infrastructuur financiert. Ook zijn fondsen een oplossing als duidelijk is dát de overheid moet investeren, maar nog onbekend is in welke projecten en op welk moment bedragen daadwerkelijk besteed worden. Fondsen ondervangen die onzekerheid: de intenties zijn duidelijk en het geld ligt klaar wanneer dit nodig is, juist omdat niet uitgegeven geld meegenomen kan worden naar een volgend jaar.

Valkuilen begrotingsfondsen

Over de vraag hoe de enorme bedragen uit de fondsen zo efficiënt en effectief mogelijk kunnen worden uitgegeven, zijn ook zorgen. Eén van de valkuilen van begrotingsfondsen is dat geld op zoek gaat naar een doel in plaats van andersom. ‘Fondsen hebben de neiging het beschikbare geld helemaal uit te geven; natuurlijk omdat de te bereiken doelen nuttig en goed zijn, maar ook om te voorkomen dat er geld op de plank blijft liggen. Hierdoor kan de neiging ontstaan bij fondsbeheerders het geld dan maar te besteden aan suboptimale of ‘tweede-keuzeprojecten’, aldus de PwC-specialisten.

Een gebrek aan overzicht, en dus toezicht, is ook een valkuil. ‘Als ministerie X een aanvraag doet bij ministerie Y en het geld vervolgens uitgeeft aan een investering in project B, dat weer onderdeel vormt van het grotere project C van consortium Z… Wie houdt dan zicht op de geldstromen en de doelmatige besteding?’

Aanbevelingen begrotingsfondsen

‘Het volmaakte begrotingsfonds bestaat niet en er is geen toverformule om alle risico’s te mitigeren’, schrijven de specialisten. De beleidsmakers die de fondsen inrichten, zullen tegen dilemma’s aanlopen en in samenspraak met de politiek afwegingen maken die niet per se goed of fout zijn en waarvan bezien moet worden hoe deze in de praktijk uitvallen. Een voorbeeld van een klassiek dilemma doet zich bijna altijd voor bij het vaststellen van de aanvraagcriteria: een wens tot het formuleren van strakke richtlijnen versus de wens om speelruimte te hebben en niet alles bij voorbaat dicht te timmeren. ‘Onze belangrijkste aanbeveling is de tijd te nemen om goed over deze vraagstukken en de daarbij behorende dilemma’s na te denken. Als procedures te stroperig zijn of zo ingewikkeld dat niemand zich aan een aanvraag waagt, of als het geld domweg bij de verkeerde partij terecht komt, wordt het maatschappelijke probleem niet opgelost en mogelijk zelfs groter.’

Onze aanbevelingen om dit te voorkomen: