De rol van de raad bij bezuinigingen

‘Verschillende lokale overheden verkennen op dit moment de mogelijkheden en brengen mogelijke bezuinigingskeuzes in kaart. Waarbij niet alleen de schaarste aan geld, maar ook de schaarste aan mensen en middelen wordt meegenomen. Uit deze inventarisaties wordt duidelijk dat de ombuigingen de maatschappelijke samenhang, bestaanszekerheid, veiligheid, leefbaarheid, gezondheid, de kwaliteit van de dienstverlening of een combinatie hiervan aantasten. Ook de druk op de organisatie neemt door efficiencydoelstellingen verder toe. Aan de andere kant biedt schaarste aan geld en mensen ook een kans voor (daadwerkelijke) verandering.  Er liggen de komende periode dus verschillende complexe besluiten bij lokale overheden.’  Om raadsleden een helpende hand te bieden, geeft Koedijk in dit artikel concrete adviezen. Deze adviezen gelden overigens ook voor Statenleden.

Raad aan het roer bij bezuinigingen

Dat het budgetrecht bij de raad berust, daarvan is iedereen doordrongen. De wijze waarop de raad richting geeft en of invloed heeft op de bezuinigings- of ombuigingsvoorstellen is echter zeer verschillend. Het is aan het college en organisatie om de besluitvorming voor te bereiden binnen de kaders van het coalitieakkoord. Maar als raad hoef je niet te wachten tot het definitieve raadsvoorstel op de agenda verschijnt. De auditcommissie kan daarvoor het initiatief nemen en het gesprek met het college voeren over het gewenste proces en de benodigde informatiewaarde. De auditcommissie adviseert vervolgens de raad hierover.  

Zeker nu belangrijke keuzes noodzakelijk zijn, is het zaak om als raad aan het college richtinggevende kaders mee te geven over mogelijke zoekrichtingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan:  

• Speerpunten van het beleid die de raad overeind wil houden of zoveel mogelijk wil ontzien. Bijvoorbeeld bestaanszekerheid, woningbouw of een kenmerkend thema voor de gemeente zoals sport, cultuur of aantrekkelijke binnenstad.
• Het meegeven van zoekrichtingen, zoals het verlagen van de kwaliteit van de dienstverlening, het afremmen van investeringen in de openbare ruimte.
• Een gewenste verdeling over de programma's (allemaal een gelijk percentage of juist niet).

Ook is het belangrijk om vooraf goede afspraken te maken over het proces van de besluitvorming, en de informatiewaarde van de onderliggende voorstellen en de monitoring- en verantwoordingsdocumenten (waaronder de toekomstige P&C-producten). Zo vinden veel raadsleden het prettig als het college tussentijds een longlist deelt. Hierop kunnen de raadsleden reageren, bijvoorbeeld met een peiling of wensen en bedenkingen. Dit betekent ook dat het college met een langere lijst met meer opties moet komen op basis waarvan echt iets te kiezen valt. Om te zorgen dat de inventarisatie van opties zo politiek neutraal gebeurt, is een gestructureerde aanpak, bijvoorbeeld vanuit taakvelden verstandig. Daarbij is het advies om ambtenaren van verschillende organisatieonderdelen elkaars voorstellen kritisch te bevragen. De bezuinigingen raken ook de (samenwerkings)partners in de gemeente of provincie. Betrek deze partners bij de tussentijdse peiling. Het past niet alleen bij de huidige tijd van participatie, het helpt ook om de mogelijke effecten en kansen van de maatregelen (beter) inzichtelijk te krijgen.  

Wat betreft de informatiewaarde is het van belang om af te spreken welke informatie bij de voorgestelde ombuigingen bij de besluitvorming wordt gedeeld, zodat de raad goed onderbouwd een keuze kan maken. Naast de financiële informatie, die vaak kwantitatief van aard is, is het belangrijk om te vragen om zowel de negatieve kwalitatieve impact op inwoners en partners als de impact op de doelstellingen van de gemeente zo concreet mogelijk te duiden. Zo heeft de raad inzicht in de eventuele gevolgen van de bezuinigingen.  

Tot slot zijn afspraken over hoe de realisatie van de bezuiniging gemonitord kan worden de komende jaren relevant. Meestal worden de bezuinigingen alleen financieel ingeboekt in de meerjarenbegroting. Maar hoe weet de raad dat de onderliggende maatregelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd en dat er geen andere oorzaken zijn dat minder is uitgegeven? Is de formatie en/of de inhuur daadwerkelijk gedaald? Wordt inderdaad efficiënter gewerkt, en is dus de productiviteit verhoogd? Niet elke maatregel hoeft overigens gemonitord te worden. Ons advies is om alleen de belangrijkste maatregelen te volgen. Daarnaast is het verstandig om risicovolle negatieve effecten te monitoren om te kunnen bijsturen als deze effecten ‘te groot’ worden.

Van schaven naar kiezen 

Veel gemeenten hebben de eerste maatregelen al in de afgelopen jaren genomen. De eerste stap zien we vaak terug als ‘lucht uit de begroting halen’ of ‘reëel begroten’ op basis van capaciteit en realisatie- en uitvoeringskracht. Dit betekent wel dat de voorspellende waarde van de begroting en de tussentijdse P&C- producten moet worden versterkt. Er wordt immers ‘scherper aan de wind gevaren’, waardoor de kans op overschrijdingen groter is.

De kortingen op het gemeentefonds zijn voor sommige gemeenten echter zo omvangrijk dat het niet bij schaven blijft. Dan moet er echt gekozen worden. Om dit te doen, moeten het college en de raad goed inzicht hebben in waar mogelijke knoppen zitten om aan te draaien. Dus welke baten en lasten beïnvloedbaar zijn en dat ongeacht de politieke achtergrond en voorkeuren.  

Aan de opbrengstenkant is het gemeentefonds de grootste inkomstenbron, die niet beïnvloedbaar is door decentrale overheden. Wel kan de gemeente de ‘eigen’ belastingen verhogen. Denk aan de OZB (binnen de grenzen van de belastingdruk), de parkeertarieven en de toeristenbelasting. Zeker de laatste twee belastingen zijn de afgelopen jaren bij diverse gemeenten al verhoogd. De rechten en heffingen (leges) mogen maximaal kostendekkend zijn. Vaak is dat nog niet het geval en kunnen de tarieven nog verhoogd worden. Mochten de rechten en heffingen wel kostendekkend zijn, dan is onderzoek naar de efficiency van de uitvoering mogelijk, bij de gemeente of bij de samenwerkingspartner/gemeenschappelijke regeling. Efficiency verlaagt de kosten en dus ook de rechten/legestarieven, maar geeft ruimte om binnen acceptabele belastingdruk de OZB verder te verhogen. Tot slot kan gekeken worden naar (het goed benutten van) subsidies van andere overheden waaronder specifieke uitkeringen en EFRO-middelen. Deze extra incidentele inkomstenbronnen zijn gekoppeld aan specifiek doelen of resultaten waarover de gemeente minder eigen zeggenschap heeft. Maar dit zijn uiteraard welkome aanvullingen zijn voor het bereiken van relevante maatschappelijke doelen. Ook samenwerkingen met of bijdragen van private partijen kunnen worden onderzocht om de opbrengsten te verhogen, of lasten te verminderen.  

Aan de lastenkant is de beïnvloedbaarheid soms in de P&C-stukken al in kaart gebracht. Helaas is dat niet bij alle gemeenten het geval. In figuur 1 staat een meer algemeen geldende opsomming als eerste inzicht. Het ROB-rapport uit 2019, ‘Beleidsvrijheid geduid’, geeft een vaak verhelderend inzicht van de beleidsvrijheid op taakveldniveau. Het ROB-adviesrapport geeft namelijk per taakveld indicatieve scores over de mate van beleidsvrijheid, die bovendien in hoofdlijnen is toegelicht. Het is goed om te weten dat beïnvloedbaarheid of beleidsvrijheid niet hetzelfde is als bestedingsvrijheid. In sommige gevallen zijn bijvoorbeeld (meerjarige) afspraken gemaakt en in contracten vastgelegd. Hierdoor kunnen geïdentificeerde maatregelen mogelijk pas op termijn worden gerealiseerd.

Ongeacht de mate van beïnvloedbaarheid speelt daarnaast altijd de vraag of het doelmatiger of doeltreffender kan. Ook als het gaat om wettelijke taken. Is het mogelijk de beleidsdruk te verminderen? Kan de uitvoering slimmer met behulp van digitale tools? Kunnen de gemeenten minder doen zonder veel (negatief) effect op de doelstellingen? Uitgevoerde beleidsevaluaties kunnen hiervoor aanknopingspunten bieden. Ook benchmarks met andere lokale overheden, zoals de website waarstaatjegemeente.nl en vensters voor bedrijfsvoering, kunnen helpen met de zoekrichtingen.  

Het inventariseren van mogelijkheden kan lastig zijn. Vooral wanneer het inzicht in de financiële omvang, en de daaraan gekoppelde taken de afgelopen jaren door de jaarlijkse wijzigingen in de meerjarenbegroting, denk hierbij aan inflatie, intensiveringen of taakuitbreidingen, is verwaterd. Zeker voor raadsleden is inzicht in de begroting beperkt door de wijze van verwerking van autonome wijzigingen en circulaires. Het opnieuw opbouwen van de begroting (Zero Based Budgetting) kan dan een optie zijn. Helaas is dat geen kortetermijnoplossing vanwege de hoeveelheid werk. Het kan wel de komende jaren programma voor programma worden ingezet om de opbouw van de begroting weer beter te doorgronden.

Fundamentele keuzes tussen onvergelijkbare doelen en taken

Lokale overheden zijn verantwoordelijk voor een breed scala aan taken. Dat maakt prioritering en het maken van keuzes niet makkelijker. Het betekent dat men keuzes moet maken tussen ‘naast elkaar’-staande doelen die allemaal relevant zijn.

Allereerst is daarbij het onderscheid tussen de dagelijkse wettelijke basistaken en uitvoering en de overige taken en beleidsactiviteiten van belang. Ten aanzien van de ‘basistaken’ is het vooral de vraag of dat op een efficiënte wijze plaatsvindt en dat de overhead niet te hoog is. De taken moeten namelijk worden uitgevoerd, er is weinig beleidsvrijheid. Efficiencybezuinigingen of ombuigingen op basis van innovatie zijn niet altijd meteen te realiseren. Soms moet eerst geïnvesteerd worden om daarna slimmer te kunnen werken. Ook is de relatie met de kwaliteit van de dienstverlening altijd relevant. Bijvoorbeeld als langere wachttijden voor het ophalen van een paspoort acceptabel zijn, kan het dan met minder personele bezetting? De gemeente moet dus ook inzicht hebben in de minimale kwaliteitsgrens die wettelijk is bepaald, en welke kwaliteitsgrens (vaak daarboven) de gemeenteraad minimaal wil accepteren. Dit laatste geldt natuurlijk ook voor de overige taken. Bij ombuigingen die de formatie raken is het overigens goed om vast te stellen dat ombuigingen niet dubbel worden ingeboekt (vanuit de bedrijfsvoering en vanuit de taak).  

Voor de prioritering van de overige taken adviseren wij om opgavegericht te werk te gaan. Opgavegericht gaat over programma’s of clusters van taakvelden heen. Door de belangrijkste opgaven voor uw gemeente te identificeren, legt men de focus op het bereiken van de cruciale doelen of speerpunten van de gemeente. De impact van alle geïdentificeerde potentiële maatregelen moet in kaart worden gebracht met daarbij specifiek het effect op de speerpunten. Bezuinigingen mogen deze doelstellingen dus niet of zo min mogelijk raken.  

Een andere manier om naar te maken keuzes te kijken is het bewaken van de balans tussen de verschillende thema’s en kapitalen van de brede welvaart. Wat betekent de maatregel op het hier en nu, zoals welzijn, materiële welvaart, gezondheid, arbeid en vrije tijd, samenleving, veiligheid en milieu? En wat is het effect op later (economisch, natuurlijk, menselijk- en sociaal kapitaal)? Dit betekent wel dat de gemeente voor de belangrijkste maatregelen dit in kaart moet brengen. Ons advies is om zoiets niet uit te werken per maatregel maar voor een aantal scenario's van gecombineerde keuzes.

Bewaak de wendbaarheid en weerbaarheid van de gemeente

Het maken van onderscheid in taken, het gesprek over (minimale) kwaliteitsniveaus en de speerpuntopgaven is een politiek gesprek. Het is cruciaal om echt te kunnen kiezen in plaats van te blijven schaven. Het gaat over ’waar zijn wij van’, ‘wat mag niet ter discussie staan’ en ‘wat vinden wij belangrijk om te realiseren’. Waarbij men alle belangen van inwoners, bedrijven en instellingen afweegt. Vergeet daarbij niet de langere termijn. Denk aan het effect van huidige keuzes op de volgende generaties, en bijvoorbeeld de leefbaarheid en de kansengelijkheid. Hierbij is het effect op de wendbaarheid en weerbaarheid van de financiële positie van de gemeente ook aan de orde. Veel investeringen leiden bijvoorbeeld tot hogere structurele kapitaallasten in de toekomst en dus tot een minder wendbare begroting. Terwijl het uitstellen van onderhoud of vervanging op termijn duurder uit kan pakken. En als voor de financiering van de investeringen moet worden geleend, zorgt de hogere schuldquote voor minder weerbaarheid. Het is dus zeker relevant om als raad vooraf goed de normen af te spreken voor de belangrijkste financiële indicatoren (waaronder de verplichte indicatoren van de BBV). Tussen welke grenswaarden moet het college blijven? Betrek hierbij ook het weerstandsvermogen. Scherper aan de wind varen, betekent sowieso een hoger risicoprofiel in de begroting want er is minder ruimte om tegenvallers in de begroting op te vangen. De vraag is of de huidige norm met betrekking tot de ratio weerstandsvermogen past bij de risicobereidheid van de raad. Belangrijke aspecten om daarbij te betrekken zijn mogelijke stille reserves die eenvoudig liquide zijn te maken, zoals bijvoorbeeld vastgoed en het risicoprofiel van de investeringsportefeuille. Een hogere norm voor het weerstandsvermogen zorgt daarentegen voor een grotere buffer op de balans, waarmee geen invulling kan worden gegeven aan de doelen van de gemeente.  

Bestuurlijke informatie cruciaal voor goede besluitvorming

Voor al die afwegingen die raadsleden moeten nemen is het van belang dat de informatie waarop de besluiten worden gebaseerd adequaat zijn en ook echt de mogelijkheid geven om te kiezen.  Denk hierbij aan volgende elementen:

• Inzicht in de beïnvloedbaarheid van de diverse taken.
• inzicht in het onderscheid tussen de speerpunten (cruciale opgaven) en de basistaken/dagelijkse uitvoering met daarbij de wettelijke of door de raad bepaalde minimale kwaliteitseisen.
• bij de onderkende optionele mogelijkheden:
  • De uitwerking van de maatregel: wat wordt minder gedaan, heeft wel of geen effect op fte’s, wanneer de ombuiging wordt gerealiseerd, de benodigde investering, afhankelijkheden, en hoe de realisatie van de maatregel gemonitord kan worden.
  • De financiële uitwerking voor de meerjarenbegroting, waarbij ook inzicht wordt gegeven of het een incidenteel of structureel effect heeft. 
  • Gevolgen voor basistaken, het effect op gestelde doelen en gedefinieerde opgaven, en/of de mogelijke impact op de samenleving op korte en langere termijn.
  • Effect van de maatregel op de financiële positie en relevante indicatoren met betrekking tot wendbaarheid en weerbaarheid.
• Indien mogelijk één of meerdere scenario’s van gecombineerde maatregelen waarin de bredere effecten op de opgaven, brede welvaart ‘hier en nu’ en ‘later’ en de financiële indicatoren een plek krijgen en waarbij ook de beschikbare menskracht en middelen is meegewogen.

Na kiezen volgt monitoren

Na de besluitvorming volgt de uitvoering en gaan de volgende vragen relevant worden. Gaat het snel genoeg? Is de financiële ombuiging gerealiseerd? Wat zijn de werkelijke effecten? Bereiken we nog wel onze opgaven? Zakt de dienstverlening niet onder de grens?

Om te kunnen monitoren en bijsturen zijn het college en de raad afhankelijk van goede informatie. Zorg daarom dat vooraf ook helder is wat de gewenste informatiewaarde in de P&C-stukken is en vraag het college om daarbij duidelijk onderscheid aan te brengen in de basistaken en speerpuntopgaven. Het advies is om naast de financiële realisatie hierbij ook aandacht te hebben voor de daadwerkelijke realisatie van de belangrijkste maatregelen aan de hand van indicatoren en de eventuele effecten op de doelstellingen.

Door de komende gemeenteraadsverkiezingen in 2026 is voor het monitoren van de realisatie van de ombuigingen een goede overdracht naar de nieuwe raad cruciaal. De auditcommissie kan daar een goede rol in vervullen.