Laat gemeenten en provincies rapporteren volgens de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving

10/05/19

Verslaglegging volgens het proces van het BBV belemmert raadsleden en Statenleden bij een goede vergelijking van begroting en jaarrekening en gemeenten onderling, ziet Martine Koedijk, sectorvoorzitter binnenlands bestuur PwC. Als gemeenten en provincies overstappen naar de gangbare Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving (RJ), zal dit de vergelijkbaarheid in het publieke domein vergroten en de democratische controle versterken.

Eigen verslaggevingsregels

Overheden, waaronder gemeenten en provincies, zijn de enige sectoren van onze maatschappij met eigen verslaggevingsregels. De commissie BBV beheert de verslaggevingsregels voor gemeenten en provincies, het Besluit Begroting en Verantwoording. In december 2017 stelde de commissie BBV dat gemeenten onder bepaalde omstandigheden volgens een voorgeschreven berekeningsmethode winst moesten nemen over grondexploitaties. Let wel, met terugwerkende kracht. Dit zorgde voor veel ergernis. Die nieuwe interpretatie betekende dat veel gemeente vlak voor het sluiten van de boeken nog (soms aanzienlijke) winsten moesten opnemen in de jaarrekening. Niet vooraf begroot, niet vooraf aangekondigd.

Schouders ophalen

Het voorval en de ergernis erover waren illustratief voor de volatiliteit van de regels, waardoor de jaarrekening niet meer aansluit op de begroting die eraan voorafgaat. Zulke ad hoc wijzigingen komen voort uit de werkwijze van de commissie BBV. Gemeenten en provincies kunnen vragen stellen over de interpretatie van de verslaggevingsregels. De antwoorden van de commissie zijn openbaar en meteen van toepassing op alle instanties met hetzelfde vraagstuk. Gevolg is dat ook wij als accountants veel moeten toelichten en moeite hebben om de raad en Provinciale Staten in positie te krijgen voor hun controlerende rol. Een nog schadelijker maatschappelijk effect is dat ik merk dat raadsleden en Statenleden steeds vaker hun schouders ophalen zodra het over de jaarrekening gaat. Alleen het tekort of het overschot is (politiek) relevant. Als onze democratisch gekozen vertegenwoordigers vinden dat de verslaglegging ze boven de pet gaat, doet dat afbreuk aan de controlerende taak en daarmee aan de dualiteit van het bestuur.

Alle partijen dezelfde standaard

Dit probleem is overigens al langer in beeld. In 2014 vroeg het VNG-bestuur om een advies over de vernieuwing van het BBV om de kaderstellende en controlerende rollen van de raad te versterken. Een commissie onder leiding van Staf Depla pleitte in haar advies onder meer voor een betere vergelijkbaarheid van gemeentebegrotingen en jaarrekeningen. Wat mij betreft vergroten we die vergelijkbaarheid nog verder door het BBV achter ons te laten en alle partijen in het publieke en private domein volgens dezelfde verslaggevingsstandaard te laten werken. Net als het bedrijfsleven, het onderwijs, woningcorporaties en de zorgsector zouden ook gemeenten en provincies er goed aan doen om te rapporteren volgens de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving.

Meer transparantie

Aangezien de publieke en private partners van gemeenten en provincies al dezelfde verslaggevingsstandaard gebruiken, is een overstap meer dan logisch. Rapportage volgens de gemeenschappelijke verslaggevingstaal zal de transparantie van de cijfers voor iedereen vergroten. Raads- en Statenleden die in andere publieke of private functies met financiën te maken hebben, kunnen door hetzelfde kader van de RJ naar de cijfers kijken. Ook anderen die inzicht willen in de publieke begroting en uitgaven, hoeven zich niet langer te scholen in het zeer specifieke BBV. Een praktisch argument is dat de RJ een veel handzamer en bruikbaarder document is dan het BBV. De laatste beslaat slechts dertig pagina’s maar wordt gevolgd door een brij van toepassingsregels – inmiddels zo’n zeshonderd vragen en antwoorden en vijftien notities rondom specifieke onderwerpen. Daarbij kent het wijzigingsproces van de RJ de juiste volgorde: eerst een aankondiging, dan een consultatieperiode en dan pas een wijziging die wordt meegenomen in een nieuwe, aangepaste versie.

Eigenheid gemeenten en provincies waarborgen

Voornaamste bezwaar voor het opgeven van het BBV kan zijn dat daarmee de eigenheid van het gemeentelijke of provinciale karakter wordt ontkend. Dat is zeker niet mijn bedoeling, integendeel. Ook de zorg, woningcorporaties en het onderwijs hebben naast de basisprincipes van het RJ elk een sectorspecifieke, aanvullende richtlijn. In zo’n aanvullende richtlijn voor gemeenten en provincies zouden karakteristieken zoals de complexiteit van de begrotingsorganisatie, de gemeentelijke taken en het politieke proces en het budgetrecht van de gemeenteraad zeker een weerslag moeten hebben. Het creëren van die aanvullende RJ-richtlijn heeft nog een belangrijk bijkomend voordeel. Omdat de algemene RJ het beginpunt zal zijn, krijgen we de kans om de uitzonderingen op te schonen. Waardevermindering van de sporthal of bibliotheek niet afboeken zolang er gesport en gelezen wordt? Waar bedrijven welzeker moeten afboeken, is het gezien de maatschappelijk functie van deze gebouwen logisch dat dit in de aanvullende richtlijn komt. Voor andere uitzonderingen, zoals het verbod op het opnemen van verplichtingen voor arbeidsgerelateerde kosten (zoals vakantiegeld en vakantiedagen), is het zinvol om de voors en tegens nog eens goed te bespreken.

Voortrekkersrol in nieuwe werkgroep

Een tweede mogelijk bezwaar is dat met het verlaten van het BBV de expertise van de commissie verloren gaat. Bij de Raad voor de Jaarverslaggeving kan eenvoudig een nieuwe werkgroep voor gemeenten en provincies worden opgericht, zoals dat ook voor ander specifieke sectoren en onderwerpen is gedaan. PwC is graag bereid om hierin een voortrekkersrol te nemen. Behalve accountants bestaat die werkgroep bij voorkeur uit een brede afvaardiging van het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, om de eigenheid van de regelgeving voor het binnenlands bestuur te waarborgen.

Een derde bezwaar kan zijn dat met verandering van verslaggevingsrichtlijn ook het proces binnen gemeenten en provincies moet worden aangepast. Inderdaad, de financiële experts binnen deze organisaties dienen dan de consequenties van conceptregelgeving vooraf te doordenken en in de consultatieperiode hun mening te vormen, al dan niet geholpen door de accountant. Hoewel anticiperen op veranderingen deels een nieuw spel is, ben ik ervan overtuigd dat dit zal bijdragen aan een beter begrip van de jaarrekening.

Geen speeltje van specialisten maar een verantwoordingsdocument

Als het ministerie van BZK besluit om gemeenten en provincies volgens de RJ te laten rapporteren, komt een einde aan de volatiele regels en zal de vergelijkbaarheid tussen begroting, jaarrekening en gemeenten onderling verbeteren. De jaarrekening moet niet een speeltje zijn van accountants en de commissie BBV maar het verantwoordingsdocument voor de volksvertegenwoordigers. Het is een belangrijk sturingsinstrument voor raads- en Statenleden, mits zij ermee kunnen werken. Dus minister Ollongren, maak alstublieft de verslaggevingsregels inzichtelijker door aansluiting te zoeken bij de RJ. PwC wil graag helpen door het voortouw te nemen in de op te richten RJ-werkgroep voor provincies en gemeenten.

Een verkorte versie van dit betoog van Martine Koedijk verscheen vrijdag 10 mei 2019 in Binnenlands Bestuur, het journalistieke platform voor hoger opgeleide ambtenaren en bestuurders bij de overheid dat onafhankelijk nieuws, achtergronden en opinie over bestuur en beleid brengt.