Gemeenten en provincies hebben een belangrijke maatschappelijke rol en taak om samen met bedrijven en maatschappelijk organisaties de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, en daarmee de afspraken uit het klimaatverdrag van Parijs te realiseren. Daarnaast staan lokale overheden voor andere complexe duurzaamheidsopgaven, zoals klimaatadaptatie en het verbeteren van de leefomgeving door het bevorderen van circulariteit en biodiversiteit.
Van klimaatverdrag van Parijs naar acties voor lokale overheden
Om de opwarming van de aarde onder de 1,5 graad Celsius te houden, zijn er mondiaal, maar ook per individuele bewoner maatregelen nodig. Het klimaatverdrag van Parijs is vertaald in de Green Deal op Europees niveau en in het Klimaatakkoord van Nederland op nationaal niveau. De landelijke afspraken over de productie van duurzame energie zijn uitgewerkt in de Regionale Energie Strategieën (RES).
Elke regio heeft de vraag naar warmte en elektriciteit in kaart gebracht en bepaald hoeveel duurzame warmte en elektriciteit (met bijvoorbeeld wind en zon) zij op eigen grondgebied kan realiseren. De door de provincie of de gemeente opgestelde omgevingsvisie geeft hierbij als integrale langetermijnvisie voor de hele fysieke leefomgeving sturing en handvatten voor de ruimtelijke vertaling van de energietransitie. Het omgevingsplan biedt de mogelijkheid activiteiten die bijdragen aan de energietransitie te faciliteren of te reguleren.
Lokale overheden voeren de regie in hun provincie of gemeente en realiseren de brede duurzaamheidsopgaven door de verschillende ‘rollen’ uit het model van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in te zetten: presteren, samenwerken, reguleren, ondersteunen. Alle rollen zullen nodig zijn om het samenspel van inspanningen van inwoners, bedrijven en instellingen, de gemeente, de provincie, de regio, het Rijk en Europa te laten resulteren in de realisatie van de klimaatdoelen.
‘De uitdaging bij het duurzaamheidsbeleid is dat dit beleid nog volop in ontwikkeling is’, zegt Martine Koedijk, sectorvoorzitter lokale overheden bij PwC. ‘Alle betrokkenen leren gaandeweg en moeten het beleid daar steeds op aanpassen. Dat maakt het dynamisch. Het is dan ook belangrijk steeds kleine stappen te blijven zetten met het einddoel voor ogen. Een bredere planning-en-controlcyclus (P&C-cyclus) met klimaat en duurzaamheidsdoelstellingen helpt daarbij om te kunnen monitoren en bij te sturen.’
Een P&C-cyclus voor duurzaamheid in vijf stappen
1. Formuleer concrete doelstellingen en bepaal de opgaven
Het realiseren van elke ambities begint bij het formuleren van (zo concreet mogelijke) doelen voor de lange termijn. Zo ook bij klimaat- en duurzaamheidsambities. Vaak zijn deze doelstellingen al bepaald in verdragen, akkoorden of strategieën.
Wat vaak wel anders is, is het ontbreken van voldoende gedifferentieerd inzicht in de opgaven: waar staan we nu en wat moeten we in de komende tien tot vijftien jaar realiseren? Een nulmeting helpt dan het gat tussen de huidige situatie en de doelstelling (de stip op de horizon) in kaart te brengen. Afhankelijk van de doelstelling gaat het dan bijvoorbeeld over de CO2- en stikstofuitstoot, de kwaliteit van de biodiversiteit of de hoeveelheid afval en gerecyclede materialen.
‘Voor de CO2-uitstoot wordt hierbij veelal aangesloten bij de onderverdeling naar pijlers, conform de uitwerking in het Nederlandse Klimaatakkoord (2019)’, verduidelijkt Koedijk. ‘Denk aan gebouwde omgeving, industrie, mobiliteit, landbouw en landgebruik en elektriciteit. Door deze aanpak ontstaat inzicht in welke pijler de grootste stap te maken is, en dus de meeste focus verdient.’
2. Bepaal kansrijke maatregelen in transitiepaden (inclusief geschat resultaat)
Als de opgaven bekend zijn, is het zaak kansrijke maatregelen te identificeren voor uw gemeente of provincie en die te ‘plotten’ in de tijd. Inmiddels is het mogelijk wetenschappelijk onderbouwd binnen bepaalde bandbreedtes de bijdragen van mogelijke maatregelen te berekenen: het geschatte resultaat of ‘outcome’. Zo kunt u met een ‘drawdown’ vaststellen welke maatregelen met de huidige inzichten gezamenlijk voldoende zijn om de doelstellingen te realiseren.
Koedijk: ‘Gemeenten en provincies werken vervolgens de eigen opgaven voor de energietransitie uit in transitiepaden per pijler en verdeeld over de jaren, van het nu naar de doelstelling op langere termijn. Per transitiepad selecteren zij de meest kansrijke maatregelen op basis van de geschatte ‘opbrengst’ aan CO2-reductie. De uitkomst is uiteraard afhankelijk van de specifieke kenmerken van de gemeente of provincie. Het maakt bijvoorbeeld uit of u te maken hebt met veengronden, industrie, landbouw of een compacte stad’.
3. Bepaal de stuurindicatoren (input/output) bij de transitiepaden
Met het vaststellen van de transitiepaden is de ‘klimaatbegroting’ bepaald. Vervolgens is het zaak te zorgen dat de betrokken partijen de maatregelen uitvoeren. Dit verdient monitoring, net als de realisatie van het beoogde resultaat. ‘Realiseer u dat daarbij veel nog onbekend en onzeker is en er volop wordt geëxperimenteerd’, geeft Koedijk aan. ‘Pionieren, monitoren, reflecteren, leren en bijsturen is cruciaal en getuigt van professionaliteit. Zowel informatie over de resultaten (de vermindering van de CO2-uitstoot binnen een pijler) moet bekend zijn, als informatie over de input en output (streefwaarden per jaar) van de belangrijkste maatregelen per transitiepad. Zo kunt u tussentijds sturen op de uitvoering van de maatregelen. Breng hierbij wel focus aan en kies de speerpunten van het beleid.’
‘De klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen raken bovendien diverse programma’s binnen de (financiële) begroting en daarmee ook verschillende organisatieonderdelen’, vult Anton Eelco Gerritsma, senior director lokale overheden bij PwC, aan. ‘Dat vraagt integrale interne sturing. Door die samenhang is het de uitdaging bij alle besluitvorming ook de duurzaamheidseffecten inzichtelijk te maken en mee te wegen, bijvoorbeeld door deze bij raad- of Statenstukken specifiek te laten opnemen, net zoals gebruikelijk is bij de financiële effecten.’
Voor de selectie van (resultaat)indicatoren is het verstandig aan te sluiten bij de landelijke gegevens, metingen en normen die beschikbaar zijn. Zo ontstaat een gemeenschappelijke taal. Bronnen voor landelijke indicatoren zijn onder andere Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en Rijkswaterstaat. Bedenk wel dat de meest recente informatie meestal één tot twee jaar oud is, en soms zelfs ouder. De evaluatie op effectiviteit en gerealiseerde impact kan dus pas met enige vertraging plaatsvinden. ‘Vandaar ons advies om voor de belangrijkste maatregelen ook input en outputindicatoren vast te stellen en (zelf) data te verzamelen’, zegt Koedijk. ‘Dan kunt u eerder vaststellen of het lukt om de maatregelen in te zetten.
Gerritsma: ‘De Klimaatwet (2019) schrijft voor dat het PBL jaarlijks een Klimaat en Energieverkenning (KEV) uitbrengt die de ontwikkelingen van de broeikasgasemissies en het energiesysteem in Nederland in het verleden, het heden en de toekomst schetst. Een andere bron is de Regionale klimaatmonitor die de decentrale energietransitie monitort en decentrale overheden van informatie voorziet. De monitor combineert de informatie uit tientallen bronnen tot nieuwe indicatoren, die een beeld geven van de voortgang van de decentrale energietransitie. Denk hierbij aan energieverbruik, CO2-uitstoot en hernieuwbare energie.’
Voorbeeld transitiepad ‘gebouwde omgeving’
In het transitiepad ‘gebouwde omgeving’ is het verstrekken van een duurzaamheidslening een kansrijke maatregel om CO2-uitstoot te verminderen. Het beschikbaar gestelde budget is dan de inputindicator; het totaal uitgeleende bedrag de outputindicator. Het verbeterde energielabel van het gebouw kan dan het resultaat (of outcome) zijn, wat moet leiden tot minder CO2-uitstoot van de gebouwde omgeving (impact). Stel dat de CO2-uitstoot van de gebouwde omgeving niet is gedaald. Dan is het goed te evalueren wat daaraan mogelijk ten grondslag ligt. Is het instrument voldoende ingezet? Daarvoor is inzicht nodig in het ‘begrote’ budget en het werkelijk uitgeleende bedrag. Of heeft het instrument niet tot voldoende stijging van de energielabels geleid? Met andere woorden, is het instrument wel effectief genoeg?
4 Veranker de kaderstelling en controlerende rol in de P&C-cyclus
Ook voor duurzaamheidsdoelstellingen geldt de kracht van de P&C-cyclus, waarin kaderstelling en verantwoording is verankerd en de gemeenteraad of Staten hun controlerende rol kunnen nemen. In de vorige stappen zijn de doelstellingen, de activiteiten, de output, de resultaten en de daarbij behorende indicatoren bepaald. In de bedrijfsvoering moet worden ingericht dat de benodigde informatie over de indicatoren wordt verzameld.
Gerritsma: ‘Voor de sturing en de verantwoording delen de gemeente of de provincie de concrete doelstellingen aan de verschillende begrotingsprogramma’s en daarmee aan de portefeuillehouders toe. Een integrale klimaatbegroting als onderdeel of bijlage van de P&C-cyclus is aanvullend aan te bevelen omdat dan de resultaten van de transitiepaden gezamenlijk goed te volgen zijn. Voor een vergelijking tussen organisaties is het verstandig vergelijkbare (liefst landelijk gemeten) indicatoren te kiezen. Eventueel kan de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) een set indicatoren vaststellen.’
5 Verrijk het inzicht met de impact op de brede welvaart
Het begrip duurzaamheid wordt tegenwoordig breder gebruikt dan alleen voor milieu en klimaat. De term ESG (Environmental, Social, Governance) is in opmars. De Europese Commissie schrijft het bedrijfsleven steeds meer voor hoe het daarover moet rapporteren in de bestuursverslagen, bijvoorbeeld via de European Sustainability Reporting Standards (ESRD).
‘Voor overheden en publieke organisaties bestaat geen verplichting’, besluit Koedijk. ‘Zij mogen op eigen initiatief rapporteren. Uit onderzoek van PwC blijkt dat verantwoording nog niet in alle breedte plaatsvindt in de publieke sector, maar dat lokale overheden wel veel elementen raken en er beleid op uitvoeren. Zo hebben veel lokale overheden de ‘sustainable development goals’ (SDG’s) van de Verenigde Naties omarmt om naast klimaat ook de sociale aspecten invulling te geven. Maar deze SDG’s kennen geen vaste vooraf gedefinieerde doelstellingen en meetindicatoren. Gemeenten en provincies zullen deze zelf specifiek moeten maken, wat de vergelijkbaarheid niet bevordert.
De Monitor Brede Welvaart, die het CBS sinds 2020 opstelt, biedt daarentegen een vaste set aan indicatoren om de ontwikkeling van welvaart in de brede zin van het woord – economisch, ecologische en sociaal-maatschappelijk – en de voortgang m.b.t. de SDG’s in kaart te brengen. Samen geven deze indicatoren een breed beeld van de staat en ontwikkeling van de regionale kwaliteit van leven en zo input voor een overkoepelend en vergelijkbaar inzicht. Met dit inzicht kunnen gemeenten en provincies vervolgens op integraal niveau keuzes maken en prioriteiten stellen.’
Monitor Brede Welvaart
Contact us
Partner en sectorvoorzitter Lokale Overheden, PwC Netherlands
Tel: +31 (0)61 830 45 41
Volg ons
