De behandeling van de jaarrekening

Vijf adviezen voor raadsleden en Statenleden

De komende periode staat in het teken van verantwoording. In alle gemeenten legt het college via de jaarrekening beleidsmatig en financieel verantwoording af aan de gemeenteraad en aan zijn inwoners. Martine Koedijk, sectorvoorzitter binnenlands bestuur bij PwC, vertelt hoe raadsleden de jaarrekening als instrument kunnen gebruiken aan de hand van vijf concrete adviezen. Deze adviezen gelden ook voor Statenleden.

‘Het debat over de jaarstukken wordt in de praktijk vaak overschaduwd door voorbereidingen op de komende begroting en het begrotingsdebat’, aldus Koedijk. ‘De focus ligt op de al dan niet ontstane financiële ruimte. Hierdoor verliest het jaarrekeningdebat aan kracht en blijven verbetermogelijkheden liggen voor de effectiviteit en efficiëntie van zowel het beleid als de interne organisatie’.

Rode draad herkennen in omvangrijk document

De jaarrekening volgt de begroting, is het vaak gehoorde devies. Feitelijk is het ook juist: de verslaggevingsregels schrijven voor dat de inhoud van de jaarrekening moet aansluiten op de door de raad vastgestelde begroting. Maar de jaarrekening is vaak een omvangrijk en vrij technisch document. Het is daardoor voor raadsleden moeilijk de rode draad te herkennen en te bepalen aan welke knoppen zij kunnen draaien. Hoe kunnen raadsleden en Statenleden de jaarrekening beter gebruiken in hun rol?

Koedijk geeft vijf adviezen, bedoeld ter ondersteuning en inspiratie. Eerder gaf zij al vergelijkbare adviezen voor de begroting, de managementletter of boardletter, de najaarsnota en de kadernota.

Advies één: leer voor de toekomst

De jaarrekening is in de basis een verantwoordingsdocument. Het college legt formeel verantwoording af aan de raad, waarna de raad decharge verleend aan het college. Natuurlijk moet dat formele traject doorlopen worden, maar wij adviseren u ook vooral de jaarrekening te gebruiken om van te leren.

Wat heeft wel gewerkt en wat niet?
Blijkt uit de jaarrekening dat het beleid voor het verlagen van de instroom in de bijstand niet effectief was? Dan is het weinig zinvol ditzelfde beleid in de begroting van volgend jaar op te nemen.

De gemeente is een lerende organisatie – benut dus de informatie die de jaarrekening hiervoor geeft over de beleids- en financiële doelstellingen.

Ook is het goed te reflecteren op de informatiewaarde van de jaarstukken om verbeteringen voor de begroting te kunnen agenderen.

Zijn bijvoorbeeld de beoogde resultaten/doelstellingen concreet en passen de indicatoren bij de doelstellingen (zie ook advies 2)?
Is de toelichting bij (financiële) afwijkingen begrijpelijk en ‘redengevend'?
Gebruikt het college verhelderende infografieken?

Advies twee: focus op bereikte resultaten in plaats van verrichte activiteiten

De jaarrekening geeft een samenvatting van het gerealiseerde beleid per programma. Onze ervaring is dat vaak vooral beschreven is welke activiteiten en prestaties gerealiseerd zijn, in plaats van welk resultaat of maatschappelijk effect hiermee bereikt is. Zo is goed om te weten dat er een nieuw verkeersveiligheidsplan opgesteld is, maar het is voor u als raad vooral interessant om te weten of dit plan uitgevoerd is en welk effect dit heeft gehad: is de verkeersveiligheid daadwerkelijk toegenomen?

Beoordeel voor de voor u belangrijke onderwerpen welke resultaten zijn bereikt (doeltreffendheid) en welke prestaties en middelen daarvoor nodig waren (doelmatigheid), samen met de informatie uit de paragrafen als onderhoud kapitaalgoederen en verbonden partijen. Pas dan kunt u een kwalitatief oordeel vellen over het gevoerde beleid. Geef daarbij ook specifiek aandacht aan onderbesteding (ook in relatie tot de investeringsbegroting) . Wat zegt dit over de bereikte resultaten en de benodigde financiële en beleidsmatige inzet voor volgend jaar? Is het wel nodig of reëel om de onderbesteding via een reserve “mee te nemen” naar het volgende jaar? Welke conclusies kunt u eruit leren over de kwaliteit van de begrote investeringen en het kredietbeheer? Bevraag eventueel uw college daarop.

Advies drie: beoordeel de financiële positie en het weerstandsvermogen van de gemeente

Een gemeente is maar beperkt vergelijkbaar met een commercieel bedrijf. Door haar maatschappelijke functie en afwijkende verslaggevingsregels is de financiële positie van een gemeente moeilijk te beoordelen. Daarom is het enkele jaren geleden verplicht geworden om zes financiële kengetallen op te nemen in de begroting en jaarrekening. Maar wanneer is een kengetal goed? En wanneer moet u het college om maatregelen vragen?

Ons advies is om voor de financiële kengetallen de handreiking van de VNG te hanteren als referentie:

Solide inschatting van ontwikkelingen

Het is een turbulente tijd en elke gemeente of provincie staat voor grote uitdagingen. Door schaarste van mensen en materialen is er een trend van stijgende prijzen. Dit kan hebben geleid tot budgetoverschrijdingen of serieuze vertragingen bij projecten. De hoge inflatie, de toenemende rente en de stijgende (energie)prijzen vragen om een solide inschatting van de ontwikkelingen en toekomstplanning. Dit moet zeker ook een aandachtspunt zijn bij de (meerjaren)begroting.

Invloed op weerstandsvermogen

De verslechterende economische ontwikkelingen hebben naast de acute hulpvraag van inwoners en vluchtelingen invloed op de waardering van grondexploitaties, deelnemingen, uitstaande leningen en/of vastgoed. Ook kunnen de aan de onzekerheden gerelateerde risico’s invloed hebben op het weerstandsvermogen.

Visie op financiële positie

Vraag uw college om een visie op de financiële positie inclusief het weerstandsvermogen. Die visie kunt u als uitgangspunt voor uw beoordeling nemen, als dit niet al in de jaarrekening staat.

Het is daarbij verstandig om bovenstaande indicatoren in gezamenlijkheid te beoordelen. Een indicator die niet binnen de referentie valt, is wat anders dan meerdere indicatoren die op 'rood' staan.

Ook moet u hierbij meewegen in welke ontwikkelfase uw gemeente zit. Voor een gemeente met een snelgroeiend inwonersaantal is een tijdelijk verhoogde nettoschuldquote en grondexploitatiequote bijvoorbeeld minder alarmerend dan voor een gemeente in rustiger vaarwater of een krimpende gemeente. U kunt als raad ook zelf kaders vaststellen waarbinnen het college moet opereren voor de kengetallen. Zo stelt u kaders aan de voorkant om uw gemeente financieel gezond te houden.

Advies vier: verdiep u in de bevindingen van de accountant

Als raad hebt u een accountant aangesteld. Die controleert de jaarstukken ten behoeve van uw controlerende rol. Daarbij geeft hij of zij een oordeel af op twee onderdelen. Ten eerste de getrouwheid van de jaarrekening: geeft de jaarrekening een waarheidsgetrouw beeld? Ten tweede de rechtmatigheid van de opgenomen baten, lasten en balansmutaties: zijn deze in overeenstemming met wet- en regelgeving tot stand gekomen en is niet meer uitgegeven dan waar u als raad toestemming voor hebt gegeven?

De accountant zal daarnaast eventuele bevindingen over de IT, de interne beheersing en fraude rapporteren. Verdiep u in deze bevindingen en stel uzelf een aantal vragen:

Waardoor zijn de bevindingen ontstaan?
Hebben andere gemeenten dezelfde bevindingen of is uw gemeente een uitzondering? Neem bijvoorbeeld de onzekerheid van bestedingen jeugd en Wmo via de Sociale Verzekeringsbank.
Welke acties gaat het college ondernemen om deze bevindingen in de toekomst te voorkomen, en ervaart u voldoende urgentie?
Kunt u bij kritische bevindingen de opvolging van de acties volgen in een komend P&C-document?

De bevindingen uit de (interne en externe) controle van de jaarrekening geven vaak ook een goede indicatie van de kwaliteit van de interne beheersing bij de gemeente. Zijn er veel rechtmatigheidsfouten bij EU-aanbestedingen? Dan is waarschijnlijk de interne beheersing van het inkoopproces niet op orde.

Bespreek daarom met het college en uw accountant welke bevindingen aanleiding zijn om te veronderstellen dat de interne beheersing niet effectief is en welke acties nodig zijn voor de toekomst. Op die manier houdt u het college en uzelf scherp op het risico van fouten die zich herhalen.

Advies vijf: schaarste dwingt tot keuzes maken: prioriteer

Voor de realisatie van de doelstellingen lopen lokale overheden tegen diverse actuele problemen aan die te maken hebben met schaarste. Het gaat dan meestal om een tekort aan materialen, beschikbare leveranciers en ‘eigen’ ambtenaren die werk uitvoeren of projecten aansturen. In de jaarrekening treft u daarvan vast de eerste signalen van vertraging, onderbesteding of juist overbesteding en groeiende externe inhuur.

Wij adviseren om als raad hierover in gesprek te gaan met het college om voor het lopende jaar vast te stellen welke maatregelen worden getroffen en welke keuzes worden gemaakt.

Gebeurt dat niet, dan bestaat het risico dat ‘alles een beetje’ aandacht krijgt. Het sturen op resultaten en effecten wordt dan onmogelijk. Het niet realiseren van de gestelde doelstellingen hoeft dan geen probleem te zijn, als het een bewuste keuze is. De raad kan er echter ook voor kiezen bepaalde ambities/projecten prioriteit te geven, naast de wettelijke taken. Dat geeft helderheid en focus.