Zes coronalessen om wendbaar en slagvaardig op te treden

Houvast in onzekere tijden

De voortvarendheid en de responsiviteit waarmee Nederlandse gemeenten hun rol als ‘eerste overheid’ in de coronacrisis oppakken, is bewonderenswaardig. Maar het continu in de hoogste stand van paraatheid staan of het uitstellen van andere werkzaamheden zijn geen zaken die gemeenten op de lange termijn kunnen volhouden. De crisisaanpak biedt volgens de gemeentesecretarissen van Rotterdam, Utrecht, Eindhoven en Zwolle en de strategieafdeling van de gemeente Amsterdam zes goede lessen om de responsiviteit en de snelheid ook in de uitvoering van reguliere taken te bevorderen. ‘Het maatschappelijk draagvlak en het vertrouwen in de overheid blijft alleen behouden als we de samenleving goed meenemen in de keuzes die we als gehele overheid maken.’

Scenarioplanning

De gevreesde tweede golf en een verzwaarde lockdown als gevolg van de coronacrisis is inmiddels een feit. Toch lijkt er meer controle dan eerder dit jaar, hoewel nog steeds onduidelijk is hoelang de crisis zal duren en met welke intensiteit. Hoe diep wordt de economische crisis? Wanneer komt er een vaccin of afdoende medicatie? Het zijn slechts enkele factoren die een rol spelen in de scenarioplanning die veel gemeenten hanteren om de gevolgen en de interventies voor de korte en de lange termijn in te schatten.

‘In Amsterdam is direct aan het begin van de crisis een inhoudelijk afwegingskader opgesteld en een herstelfonds opgezet. Vervolgens is op basis van scenarioplanning in kaart gebracht wat de middellange termijneffecten van de crisis zijn, wat de dilemma’s en keuzes zijn die daaruit voortkomen en welke handelingsperspectieven de gemeente heeft op basis daarvan’, vertellen Michiel Bassant en Marije van Mens van de strategieafdeling van de gemeente Amsterdam. ‘De kennisstructuur die is opgebouwd en de opzet van de bestuurlijke teams heeft daarbij enorm geholpen.’

Draagvlak behouden

‘De eerste weken van de coronacrisis kwamen aan op snel en effectief handelen’, vult gemeentesecretaris Vincent Roozen van Rotterdam aan. ‘Inmiddels verschuift de focus weer op het zorgvuldig naleven van procedures en op de consequenties voor de lange termijn, waarbij het de uitdaging is de effectiviteit van de eerste weken van de crisis vast te houden.’

Het behoud van maatschappelijk draagvlak onder de burgers en het vertrouwen in de overheid is daarbij cruciaal, betogen alle gemeentesecretarissen onafhankelijk van elkaar. Het is vooral belangrijk dat de gehele overheid en dus ook de gemeenten gezamenlijk en transparant blijven optreden. Dat vereist schakelen van lokaal maatwerk naar centrale maatregelen en weer terug. Geleerde lessen uit de eerste golf kunnen gemeenten helpen om als ‘eerste overheid’ even responsief, wendbaar en slagvaardig als eerder dit jaar op te treden.

Leiderschapsrol gemeentesecretaris

Een gemene deler in de manier waarop gemeenten de coronacrisis tegemoet traden, is het met de tijd verschuiven van de focus. De gemeentesecretaris vervulde daarbij een leiderschapsrol door steeds vooruit te kijken naar de volgende fase. Eerst was er focus op zorg en veiligheid, vervolgens verschoof de aandacht naar kritische bedrijfsprocessen, economische effecten, financiële effecten en het onder controle krijgen van de uitgaven. Na de eerste kritische fase bleek het sturen op democratische legitimiteit van grote waarde. Gemeenten werden van verschillende kanten gevraagd om hulp en moesten rijksregelingen – zoals Tozo – in hoog tempo uitvoeren. Gemeenten moesten daarbij de balans zien te vinden tussen de bereidheid om te helpen en het vertrouwen op de eigen kracht van de stad.

Ook ontstond de behoefte aan een afwegingskader voor lokale maatregelen en steunaanvragen in aanvulling op de uit te voeren rijksregelingen. Naarmate de crisis vorderde, kregen na zorg, veiligheid en economische gevolgen ook de financiële gevolgen van de coronacrisis voor de gemeentebegroting meer aandacht in de gemeentelijke crisisaanpak. De financiële positie van gemeenten stond al onder druk als gevolg van de ontwikkelingen binnen het sociaal domein. De coronacrisis kwam daar nog eens bovenop, waardoor fundamentele financiële keuzes nodig bleken. In de praktijk: het aanscherpen van de afwegingskaders en een (aangepaste) planning en controlcyclus naar kadernota en begroting. Verder vergde het zo goed mogelijk (financieel) in control blijven in toenemende mate aandacht. Daarbij werd vaak prioriteit gegeven aan het transparant, navolgbaar maken van noodzakelijke keuzes én de bereidheid en het vermogen als gemeente te blijven helpen waar nodig.

Vier parallelle processen om de crisis te managen

In veel gemeenten zagen we een duidelijke meervoudige bestuurlijke en organisatorische knip in het managen van de crisis. Hierdoor ontstonden vier parallelle processen, waarbij de gemeentesecretaris een belangrijke verbindende rol vervulde:

Crisisorganisatie

De crisisorganisatie in relatie tot de veiligheidsregio’s, het regionaal beleidsteam en de directe aanpak van de gezondheid en de openbare orde, georganiseerd rondom de rol van de burgemeester en de structuren rondom publieke gezondheid. ‘Een heldere taakverdeling die aansluit bij de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden op verschillende niveaus is belangrijk’, stelt Gabrielle Haanen, gemeentesecretaris in Utrecht. ‘Voor de gemeente Utrecht was het aanwijzen van een liaison tussen de gemeentelijke organisatie aan de ene kant en de regionale crisisorganisatie en publieke gezondheidsorganisatie aan de andere kant een belangrijke interventie. Dat droeg bij aan een congruente aanpak met een goede informatiepositie over en weer.’

Interne organisatie

Het robuust houden van de interne organisatie door aandacht te besteden aan zaken zoals het gezond houden van het personeel (zowel fysiek als mentaal), het mogelijk maken van digitaal werken, het inrichten van goede interne communicatielijnen, het matchen van vraag en aanbod van uitvoeringscapaciteit en het opzetten van de uitvoeringsprocessen van de rijksregelingen.

Beleidsmatige keuzes

Het organiseren van de beleidsmatige keuzes om lijn te brengen in alle vragen uit de samenleving en keuzes te maken waar gemeenten bijvoorbeeld wel en geen extra steun konden geven. ‘In Eindhoven kwamen al snel vragen uit de samenleving voor steun bovenop de rijksregelingen’, vertelt gemeentesecretaris Aline Zwierstra. ‘Het was belangrijk om in het College daarvoor een heldere integrale lijn af te spreken om evenwicht te bewaren voor steun aan kwetsbare groepen en het in standhouden van vitale (maatschappelijke) infrastructuur.’

De gemeente Zwolle stelde ook zo’n kader op, als een soort kompas voor een toekomstbestendige stad. ‘Het helpt daarbij als er een langetermijnvisie voor de stad is, die je kunt gebruiken’, voegt Ingrid Geveke, gemeentesecretaris in de Overijsselse hoofdstad en tevens voorzitter van de Vereniging van Gemeentesecretarissen in Nederland toe.

De gemeente Amsterdam stelde voor het herstel bestuurlijke teams in rondom domeinen (fysiek, sociaal en sociaaleconomisch). In deze teams zaten verschillende wethouders en directeuren, waardoor er integraal en over portefeuilles heen werd gedacht. Deze aanpak resulteerde in een snelle besluitvorming met goede, integrale informatievoorziening en samenwerking.

Taskforces

Een aantal gemeenten stelden taskforces in die nadachten over de consequenties op de lange termijn in relatie tot de financiële positie. ‘Onze langetermijnfocus kent twee aspecten’, verduidelijkt Vincent Roozen de Rotterdamse situatie. ‘Ten eerste hebben we een verkenner aangesteld uit de Rotterdamse samenleving: Diederik van Dommelen van PwC. Hij heeft met alle fractievoorzitters gesproken en daaruit is een langetermijn aanpak ‘Rotterdam. Sterker door.’ opgesteld als hoopgevende richting. Ten tweede hebben wij een team ingesteld dat adviezen geeft over de gemeentelijke organisatie in de toekomst met elementen als hybride werken, huisvesting, korte besluitvormingsprocessen en vrijheden van medewerkers om ook als organisatie sterker door de crisis te komen.’

Continueer responsief en snel werken

In de aanpak van de coronacrisis hebben gemeenten laten zien dat zij bij uitstek responsief en op hoog tempo kunnen werken aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en het uitvoeren van rijksregelingen. Het continu in de hoogste stand van paraatheid staan of het ten gunste van de crisisaanpak moeten laten liggen van andere werkzaamheden zijn echter geen zaken die gemeenten op de lange termijn moeten en kunnen volhouden. De crisisaanpak geeft volgens de gemeentesecretarissen wel een zestal goede handvatten om de responsiviteit en de snelheid ook in de uitvoering van reguliere taken te bevorderen.

1. Geef richting mee

Als het doel voor iedereen helder is, kan er in een week meer geregeld worden dan in het gehele jaar ervoor, is een belangrijke tendens die de gemeentesecretarissen signaleren. Het centraal blijven stellen van het doel (in plaats van de procedure) blijft van belang. Een langetermijnvisie is daarbij behulpzaam om op korte termijn besluiten te kunnen nemen. ‘Ook is het belangrijk om heldere opdrachten te geven en niet te stapelen’, waarschuwt Ingrid Geveke. ‘Bovendien helpt het enorm om de vraag van buiten centraal te stellen. Onze ambtenaren in Zwolle blijken heel goede voelsprieten in de stad en de regio te hebben.’

2. Beleg verantwoordelijkheden laag in de organisatie

Als de doelstelling helder is, draagt het laag in de organisatie beleggen van verantwoordelijkheden bij aan besluitvaardigheid en responsiviteit. ‘Het heeft mij verbaasd hoe flexibel de organisatie bleek te zijn en hoe goed mensen in de organisatie in staat bleken de juiste besluiten te nemen’, geeft Vincent Roozen toe. ‘Daarbij is back-up - in de zin van steun - heel belangrijk. Beter een slecht besluit dan geen besluit.’

3. Beloon besluitvaardigheid en concrete, navolgbare afwegingen

Als mensen hun besluiten kunnen uitleggen en de consequenties daarvan durven dragen, worden besluiten sneller genomen en blijven ze minder lang hangen tussen organisatiekokers of in compliance-afwegingen. Tijdens crises wordt erkend dat besluiten worden genomen op basis van partiële informatie en dat fouten (daardoor kunnen) voorkomen. Het blijven stimuleren van het erkennen en het leren van fouten draagt bij aan snellere besluitvaardigheid, en verdient daarom blijvend aandacht.

4. Maak gebruik van maatschappelijke regionale netwerken

In de eerste periode van de crisis bleek het hebben van goede netwerken met (maatschappelijke) partners voor een aantal gemeenten bij uitstek van belang om passende maatregelen te kunnen treffen. De gemeente Zwolle maakte bijvoorbeeld actief gebruik van deze netwerken en kon zo voorkomen dat culturele partijen waarmee geen subsidierelatie bestond niet zouden worden meegenomen in de afweging aan wie steun te verlenen. Ook bleken bestaande netwerken met partners van grote waarde voor het inzetten op de eigen kracht van de burger.

In Utrecht bleek dat bestaande netwerken heel belangrijk waren – zowel regionaal als lokaal – om verbindingen met de samenleving te maken. ‘Tegelijk bleek dat we op het punt van de verpleeg- en verzorgingstehuizen die netwerken niet voldoende ontwikkeld hadden in tegenstelling tot de ziekenhuizen’, is Gabrielle Haanen zelfkritisch. Dat was ook het geval in Brabant, oordeelt Aline Zwierstra. ‘Wij hebben zo snel mogelijk een connectie gelegd met de partners in het ouderzorgnetwerk.’

5. Stimuleer digitalisering en hybride werken

Alle gemeenten geven onafhankelijk van elkaar aan dat de grootste uitdaging voor de komende periode ligt op het gebied van werk. Regionaal moet worden gezorgd dat mensen niet in de bijstand komen, door ze te begeleiden naar de banen van de toekomst. Dat geldt overigens ook voor de gemeenten als werkgevers.

Tijdens de crisis hebben gemeenten ervaren dat de ambtelijke en de bestuurlijke organisatie het digitaal werken succesvol heeft omarmd. Er heerst trots over het snelle opschalingsvermogen, de systeemtechnische ondersteuning en de mate waarin de organisatie zich heeft weten aan te passen. Er is toegewerkt naar een meer hybride manier van werken waarin op de onderdelen waarin fysieke ontmoeting van toegevoegde waarde is, dat ook mogelijk is met inachtneming van alle regels om het coronavirus tegen te gaan.

De gemeentesecretarissen verwachten dat de tendens van hybride werken doorzet met een aantal positieve effecten: minder reiskilometers, minder uitstoot, minder reiskosten en consequenties voor de huisvestingskosten. Een mengvorm blijft belangrijk, want collega’s willen elkaar ook fysiek ontmoeten en verbonden blijven. Een investering in de ICT en security is daarbij heel belangrijk. Voor de processen en de manier van organiseren zal een belangrijk vliegwieleffect merkbaar zijn van de crisis. Aline Zwierstra wijst daarbij op het belang van de voorbeeldfunctie: ‘Als wij willen dat mensen vanuit huis digitaal werken, moeten we als gemeentesecretaris/algemeen directeur vooropgaan.’

6. Democratische legitimiteit: houd de gemeenteraad aangehaakt

Het goed aangehaakt houden van de gemeenteraad – via wekelijkse updates en informatiesessies – is heel belangrijk. Zeker in het begin van de crisis stonden het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad een beetje aan de zijlijn. Toch wisten veel gemeenten daar snel op in te spelen, vooral toen er toetsingskaders voor maatregelen vastgesteld moesten worden.

Ook het begrotingsproces moest doorgang vinden, wat soms heel lastig bleek. Er werd in korte tijd veel geld uitgegeven en veel gemeenten hebben geopteerd voor een beleidsarme begroting met een kaderbrief. Een mooi voorbeeld is de kaderbrief van de gemeente Utrecht die vier lijnen aangeeft: het zoveel mogelijk instandhouden van essentiële voorzieningen, het beschermen van kwetsbare inwoners, het stimuleren van werk en opleiding en het doorzetten van transities. Bij de realisatie van de brief werkte een interne taskforce samen met een externe reviewcouncil. Juist door die blik van buiten – met wat meer afstand tot de waan van de dag – ontstond er een afgewogen kaderbrief.