De toekomst van de Global Tax Deal: uitdagingen en vooruitzichten

Wat is de stand van zaken rond de afspraken over een wereldwijde minimumbelasting uit 2021?

Edwin Visser: ‘De implementatie van die afspraken verloopt langzaam, maar gestaag. Ongeveer 60 van de 136 landen die getekend hebben, hebben de regels ingevoerd of zijn daarmee bezig. De positie van de VS was altijd al ingewikkeld want een met name Republikeinse meerderheid in het Amerikaanse Congress is fel tegen de OESO-afspraken, zowel tegen Pijler 1 als Pijler 2. Het gaat in hun ogen om Amerikaanse winsten, Amerikaanse investeringen en Amerikaanse banen en daar hebben de OESO en andere landen met de handen van af te blijven. Wat wel verrassend was, is de executive order van president Trump van 20 januari 2025. Daarin geeft hij opdracht in kaart te brengen welke opties er zijn om van die deal af te komen, en welke tegenmaatregelen hij kan nemen wanneer andere landen toch Amerikaanse winsten gaan belasten. Bovendien heeft het huidige Congress een wetsvoorstel uit 2023, de Defending American Investment and Jobs Act, in iets gewijzigde vorm opnieuw ingediend. Daarin staat onder meer dat de belasting voor bedrijven én particulieren uit landen die een “extraterritorial of discriminatory tax” invoeren, kan worden verdubbeld. Die beschrijvingen verwijzen nadrukkelijk naar de Undertaxed Profits Rule en naar de plannen van landen om een Digital Services Tax in te voeren nu de eerste pijler van de Global Tax Deal is mislukt. Dat gaat dus om heel vergaande maatregelen.’

Hoe moet het nu verder?

Edwin Visser: ‘Die ontwikkelingen in Amerika zetten veel druk op de Global Tax Deal. De vraag is nu of de Amerikaanse regering binnen de OESO verder wil praten over een aanpassing van de regels die voorkomt dat buitenlandse belastingdiensten belasting gaan heffen over Amerikaanse winsten. Als dat niet lukt, gaat het botsen. Want Europese landen hebben de minimumwinstbelasting uit Pijler 2 via een richtlijn opgenomen in hun nationale wetgeving. Die landen ontkomen er daarom niet aan om op het moment dat de effectieve belastingdruk op Amerikaanse winsten onder de 15% valt, die top-up tax te gaan heffen. En dan weten we wat er gebeurt: dan komen er tegenmaatregelen. Dat kan via invoerheffingen, dat kan door het verhogen van de tarieven zoals in de Defending American Investment and Jobs Act wordt voorgesteld. Een Amerikaanse president kan ook op basis van al lang bestaande wetgeving (section 891 US Tax Code) rechtstreeks vergeldingsmaatregelen nemen tegen bepaalde soorten discriminerende belastingen van buitenlandse partners. Dat kan dus best heftig worden.’

We zien dus politieke en juridische processen door elkaar heen lopen. Hoe moet de EU hiermee verder, ook in het licht van het Draghi-rapport dat de EU aanspoort zijn concurrentievermogen te versterken?

Edwin Visser: ‘De EU is politiek naïef geweest. Toen de OESO de modelregels had opgesteld, is de EU binnen een jaar met de richtlijn gekomen. Daarin is geen enkel mechanisme opgenomen om rekening te kunnen houden met veranderende inzichten vanuit de OESO. En die zijn er veelvuldig geweest. We zitten als EU-landen in een korset waar we of niet uit kunnen komen, of dat op zijn best heel weinig bewegingsruimte biedt. En als we die richtlijn gaan heronderhandelen, bestaat het risico dat het hele bouwwerk in Europa in elkaar stort. Want in veel EU-landen waait er inmiddels een heel andere, minder Europees gezinde politieke wind.’

Keetie Jakma: ‘De EU zegt nog steeds constructief met de VS in gesprek te willen, maar wil ook vasthouden aan het akkoord. Alleen is er natuurlijk wel een nieuwe werkelijkheid ontstaan. Betekent dat dan dat we de richtlijn gaan aanpassen, met als risico dat heel Pijler 2 opnieuw tegen het licht wordt gehouden? Dat zal vanuit politiek en juridisch oogpunt bijzonder lastig zijn, want de implementatie in nationale wetgeving is deels al tot stand gekomen, in de EU en ook daarbuiten. Met al die landen zul je vervolgens ook weer een akkoord moeten bereiken. Wat we de komende tijd kunnen verwachten zijn denk ik diplomatieke onderhandelingen over aanpassingen, en hoe we die kunnen maken binnen EU én op globaal niveau in OESO-verband. Wellicht is dat ook een kans om een groter draagvlak te creëren dan nu bestaat.'

Edwin Visser: ‘De OESO is er alles aan gelegen een oplossing te vinden die tegemoet komt aan de zorgen van de VS, want haar positie staat onder druk. Er wordt wel gespeculeerd dat dit het eind van Pijler 2 is, maar dat is denk ik niet het geval. Ten eerste heeft de grootste economie ter wereld al een minimumwinstbelasting; de VS hebben deze in 2018 ingevoerd als onderdeel van de Tax Cuts and Jobs Act, zij het in een iets andere vorm dan die de OESO voorstaat. Daarnaast is er zoveel politiek kapitaal geïnvesteerd in die minimumwinstbelasting dat opgeven geen optie is. Bovendien zijn er ook goede redenen om die in te voeren, zij het dat die in haar huidige vorm veel te complex is. Die regels gaan dus niet zomaar van tafel, maar het oorspronkelijke doel van de OESO van stabiliteit in de internationale winstbelastingregels is nu heel ver weg. De situatie is buitengewoon instabiel en onvoorspelbaar, en de onderliggende problemen in het internationale winstbelastingsysteem, dat is gebaseerd op belastingheffing op basis van fysieke aanwezigheid van bedrijven, zijn nog altijd niet opgelost.’

Pijler 2 was bedoeld om belastingconcurrentie tussen landen tegen te gaan door het invoeren van een wereldwijd minimumtarief voor winstbelasting. In hoeverre staat dat op gespannen voet met de wens van landen om tax incentives te gebruiken voor het stimuleren van hun economie?

Edwin Visser: ‘De discussie over de vraag hoe je effectieve belastingdruk berekent en de invloed van fiscale of andere incentives daarop is voor veel landen heel belangrijk en spannend. Want veel landen denken na hoe ze hun incentive regimes om kunnen vormen, zodat deze minder vergaande impact hebben op de effectieve belastingdruk van ondernemingen. Bijvoorbeeld door het vervangen van tax incentives door subsidies. Ook wordt nagedacht over nieuwe tax incentives, door landen maar ook door de EU, om bijvoorbeeld de cleantechindustrie te stimuleren. De OESO heeft daar op hoofdlijnen bepaalde regels voor in gedachten, maar hoe juridisch sterk die zijn, is nog maar de vraag. In essentie is het doel van Pijler 2 nooit heel helder uitgewerkt. Want je noemt het tegengaan van belastingconcurrentie als doel, maar Pijler 2 gaat volgens de OESO ook over anti-profit shifting. Die twee doelen zijn ambivalent. Dat gaat bij de interpretatie van die modelregels tot ongelooflijk ingewikkelde discussies leiden. Want bij de interpretatie wil je altijd snappen wat het doel van de regelgever is geweest. En dat is gewoon niet heel helder.’

Biedt een model waarin bepaalde types incentives niet meegenomen hoeven te worden bij het berekenen van de effectieve belastingdruk (effective tax rate, ETR) een oplossingsrichting?

Keetie Jakma: ‘Technisch gezien zou dat een oplossing kunnen zijn. Het probleem daarbij is alleen dat verschillende landen zeer verschillende doelstellingen kunnen hebben. De EU wil tax incentives bijvoorbeeld inzetten om de energietransitie te versnellen, ontwikkelingslanden gebruiken ze om buitenlandse investeringen aan te trekken. De vraag is dan voor hoeveel beleidsdoelstellingen je uitzonderingen wilt maken. Het kwalificeren van incentives en het toetsen of die terecht buiten een ETR-berekening zijn gehouden, vraagt de nodige politieke wil om te komen tot een compromis dat uitvoerbaar is. Discussies over fiscale kwalificaties hebben we al genoeg.'

Edwin Visser: ‘Dit raakt precies aan het probleem van Pijler 2. De OESO heeft zich gericht op één element van het economisch beleid van landen, namelijk de effectieve winstbelastingdruk. Als de beleidsvrijheid van landen op dat punt wordt beperkt door een minimumtarief in te stellen, dan weet je zeker dat er andere vormen van concurrentie tussen landen gaan ontstaan. Dat is precies wat er nu plaatsvindt. Kijk inderdaad naar ontwikkelingslanden die voor buitenlandse investeringen sterk afhankelijk zijn van bepaalde tax incentives. Vaak zijn die vastgelegd in overeenkomsten met investeerders, soms worden ze ook gedekt door investeringsbeschermingsverdragen. Die landen kunnen dus niet zomaar hun tax incentives omvormen zonder die afspraken te schenden. Daarmee zitten ontwikkelingslanden opgezadeld met een enorm probleem. We willen dat ze hun tax incentives hervormen, maar ze kunnen het niet omdat er bepaalde afspraken zijn gemaakt en verdragen gelden. Dus dat is ook de reden dat de ontwikkelingslanden gewoon niet enthousiast zijn, om het maar even mild uit te drukken.’

Leidt alle onzekerheid rondom het belastingakkoord er al toe dat bedrijven investeringsbeslissingen aanpassen of uitstellen?

Edwin Visser: ‘Daar krijgen we zelfs concreet vragen over, omdat die onzekerheid direct impact heeft op het rendement op hun investeringen. Dus dat punt hebben we al bereikt, dat is nog wel het meest zorgwekkende. De onzekerheid is nu zo groot dat bedrijven niet altijd meer de investeringen doen die ze graag zouden willen doen, die qua termijn en omvang in bedrijfseconomisch opzicht het gunstigst zouden zijn. Bedrijven kunnen op dit punt niet eens een jaar vooruitkijken, laat staan vijf jaar of tien jaar. Dat is natuurlijk de situatie waar we heel ver van weg hadden willen blijven.’

Keetie Jakma: ‘Dat geldt niet alleen voor industriële bedrijven, maar ook voor de financiële sector en de fondsensector. Ook daar bestaat onzekerheid en onduidelijkheid over de impact en de scope van de belastingakkoorden. Dat heeft nu al invloed op fondsinvesteringen die weer een bron van funding zijn voor allerlei andere investeringen, dus die onzekerheid werkt op verschillende manieren door.’

Terwijl jullie zorgen uiten over de investeringsbereidheid, heeft de EU onlangs haar concurrentiekompas gepubliceerd. Een element daarin is fiscale simplificatie, wat eerder ‘decluttering’ heette. Maar om gericht te kunnen simplificeren moet je wel eerst een helder beeld hebben van wat je wilt bereiken. Hoe denken jullie dat het bord spaghetti aan fiscale regels te ontwarren valt?

Edwin Visser: ‘Laat ik om te beginnen zeggen dat alles wat er aan “decluttering” van de fiscaliteit zou gebeuren zonder Pijler 2 vergaand te vereenvoudigen, als symptoombestrijding kan worden gezien. Dat is ook mijn boodschap aan iedereen die ik spreek in Europa: de basis moet zijn een versimpeling van Pijler 2. Maar daar wordt tot nu toe ver van weggebleven. Aan de andere kant zou je kunnen verdedigen dat elke versimpeling belangrijk is. Met name het stroomlijnen en versimpelen van de informatieverplichtingen van bedrijven op basis van de Richtlijn Administratieve Samenwerking (de DACs) is erg welkom.’

Keetie Jakma: ‘Er zijn al wel allerlei aankondigingen geweest van analyses van de huidige staat van de fiscaliteit en fiscale regels binnen de Europese Unie, die dan weer voortbouwen op eerdere evaluaties. Daar zal ongetwijfeld een aantal concrete voorstellen uit voortkomen, maar ik ben het helemaal eens met Edwin: zo lang we Pijler 2 niet aanpakken, lossen we het probleem niet wezenlijk op. Een extra uitdaging is dat de fiscale portefeuille verspreid is over meerdere commissarissen die momenteel bezig zijn om de vereiste kennis te vergaren en hun samenwerking nog moeten organiseren. Daar ligt misschien ook een kans voor het bedrijfsleven. Er is nog veel ruimte om input te geven, omdat er nu nog een blanco vel ligt.’

Edwin Visser: ‘Ik deel jouw observaties. Commissaris Dombrovskis, die verantwoordelijk is voor de simplificatie-agenda, heeft het wel over stroomlijnen en vereenvoudigen, maar niet over deregulering. Juist dat is hard nodig. Het Europese Parlement heeft in zijn laatste termijn van vijf jaar 13.500 wetten, regels, regulations en delegated acts geproduceerd, tegenover 3.500 in de laatste vier jaar van het Amerikaanse Congress. De mindset bij Commissie en Parlement is dat je problemen aanpakt door meer regels te maken, en dat verandert niet zomaar. Wat ik ook mis en waar ik, misschien naïef, op had gehoopt, is dat er in de wetgevende agenda van de Commissie iets had gestaan over hoe belastingbeleid het concurrentievermogen kan ondersteunen. Hoe kan belastingbeleid decarbonisatie, cleantech, grensoverschrijdende investeringen en het tot stand komen van een Capital Markets Union ondersteunen? Hoe kan belastingbeleid een rechtvaardige transitie helpen vormgeven? Dat zijn allemaal ambities van de Commissie, maar ik heb daar nog niks van gezien in het concept werkprogramma dat al circuleerde in Brussel.’

Keetie Jakma: ‘Laten we ook niet vergeten dat het uiteindelijk aan de lidstaten is om voorstellen uit Brussel aan te nemen en op te nemen in nationale wetgeving. Dus ook bij lidstaten zal een verandering van mindset moeten ontstaan. Nu zien we vaak verschillen bij de implementatie: het ene land is net wat strenger dan het andere, of volgt toch een wat afwijkende interpretatie. Dan zijn landen toch weer onderling aan het concurreren en is er alsnog geen geharmoniseerde regelgeving. De tendens in het politiek landschap waarin Eurosceptische partijen terrein winnen is wat dit betreft niet gunstig. Die partijen zijn zeker niet voor harmonisatie maar hechten meer aan hun soevereiniteit en hun nationale belangen. Maar het Europese concurrentievermogen en ondernemingsklimaat zijn erbij gebaat als lidstaten vaker één uniform blok zouden vormen. Dus om sterker te staan tegenover de VS en China en de rest van de wereld moeten landen wat vaker over hun eigen schaduw heen stappen.’

Als je niet alleen winstbelasting beschouwt maar een holistische aanpak kiest voor het ontwikkelen van een duurzame, toekomstbestendige belastingmix, hoe zou jullie benadering dan zijn?

Edwin Visser: ‘Voordat je richtingen uitspreekt zul je eerst een zorgvuldige analyse moeten doen van de economische effecten van de huidige belastingmix. Hoe houdbaar is die? Dan moet je kijken naar demografische en economische ontwikkelingen. Naar je beleidsdoelstellingen: hoe groen wil je zijn in Europa, waar wil je in investeren? Op die analyses moet je een nieuwe belastingmix afstemmen, en dan op een zodanige manier dat de schadelijke economische impact minimaal is. Want alle belastingen werken verstorend, maar sommige zijn minder verstorend dan andere. Alleen mis ik die zorgvuldige analyse. Juist als basis voor het denken over een toekomstige belastingmix die veel houdbaarder is, en waarin verschuivingen kunnen zitten naar groene belastingen, naar CO2-heffingen. Alleen zijn we erg geneigd om alles los te behandelen, aangejaagd door politieke ideologie. Terwijl je zorgvuldig zou moeten analyseren en dan op basis daarvan een discussie hebben.’

Keetie Jakma: ‘En daarbij ook vooral de lange termijn in ogenschouw nemen. Want iets wat nu duurzaam of stabiel is, kan dat over vijftig jaar misschien niet meer zijn. Stel dat een belasting op vervuiling heel succesvol is en vervuiling neemt sterk af, dan valt op een gegeven moment die belastinggrondslag weg. Dus een langetermijnperspectief bij deze analyses is enorm belangrijk.’