Drie jaar geleden sloten 140 landen een 'historisch akkoord' over het belasten van de winst van multinationals en grote digitale platformbedrijven. De nieuwe regels hebben helaas niet geleid tot meer stabiliteit, wel tot een buitengewoon complexe situatie, technisch en geopolitiek, constateert Edwin Visser, partner en dep. Global Tax Policy Leader bij PwC. Maarten de Wilde, director bij PwC, bespreekt met hem de actuele ontwikkelingen in het internationale belastinglandschap en de vraag hoe we uit de huidige impasse zouden kunnen komen. ‘We moeten gaan kijken naar fundamenteel andere en onconventionele oplossingen voor het belasten van de winsten van multinationals in onze digitaliserende economie.’
Toen we elkaar in september 2021 spraken was de G20 net akkoord gegaan met de OESO-belastingplannen die ‘het net rond belastingontwijkende multinationals’ zouden sluiten en ‘een eind aan de race to the bottom’ zouden maken in de belastingconcurrentie tussen landen. Wat is er terechtgekomen van die plannen?
Edwin Visser: ‘Er is best veel gebeurd, voor iemand die gek is op belastingbeleid is het in ieder geval een geweldige tijd. Met de plannen voor de winsttoerekeningen aan marktlanden, de zogenaamde Pijler 1, gaat het niet zo goed. Ze zijn voortgekomen uit de frustratie van een aantal landen over het feit dat grote digitale multinationals wel actief zijn op hun markt, maar weinig belasting betalen omdat hun fysieke aanwezigheid in die markten heel beperkt is. De OESO is nog steeds optimistisch dat er op korte termijn een multilateraal verdrag komt. Maar dat verdrag kan in feite alleen effectief worden als de VS meedoen, en het ziet er niet naar uit dat dat gaat gebeuren. De weerstand in Washington is heel groot: zelfs de Democraten zijn tegen, en van Republikeinse kant klinkt een ongelooflijk felle retoriek. “Kom niet aan onze winsten. Het zijn onze bedrijven, onze banen, alleen wij mogen daar belasting over heffen”, dat is ongeveer de strekking.’
Gaat het met Pijler 2 over een wereldwijde minimumwinstbelasting van 15% voorspoediger?
Edwin Visser: ‘Deels wel. In december 2021 heeft de Europese Commissie aan de hand van de modelregels van de OESO een conceptrichtlijn voor de minimumwinstbelasting gepubliceerd. Daar is precies een jaar later overeenstemming over bereikt in de Raad van ministers van de Europese Unie. De meeste EU-landen hebben de richtlijn inmiddels omgezet in hun nationale wetgeving. 27 van de 140 landen die in 2021 hun handtekening hebben gezet, hebben inmiddels dus ook echt snelheid gemaakt met de invoering. Landen zoals Japan, Zuid-Korea, Zwitserland en Engeland hebben dat ook gedaan. En dat is precies waar we nu staan: van die 140 landen hebben er 30 tot 40 de regels overgenomen, en nog eens 20 landen hebben aangekondigd dat te gaan doen of zijn er al mee bezig. Dus voor zeg de helft van de 140 landen die zich hebben gecommitteerd aan die minimumwinstbelasting, is er zicht op de implementatie daarvan. Voor de andere helft dus nog niet. Dat maakt het internationale landschap voor winstbelasting enorm complex voor bedrijven. Maar deze gefragmenteerde implementatie kan ook aanleiding zijn voor spanningen in de handelsrelatie tussen landen.’
Hoe gaan bedrijven daarmee om?
Edwin Visser: ‘Laten we ons beperken tot Pijler 2. Daarop zijn bedrijven zich volop aan het voorbereiden omdat iedereen er nog van uitgaat dat landen deze wereldwijd zullen gaan implementeren. Het is voor bedrijven echt een enorme klus. We wisten al dat het ingewikkeld zou worden, maar in de modelregels en alle administratieve richtlijnen van de OESO die daarop volgden, zie je dat die complexiteit daadwerkelijk gigantisch is. Bedrijven moeten voor de minimumwinstbelasting ongeveer 250 tot 260 datapunten per entiteit verzamelen. Maar veel van die data is nog niet beschikbaar in hun huidige ERP of financiële systemen, en aan veel van die data zit ook nog eens een interpretatievraagstuk vast. Ondanks de modelregels plus het commentaar en de administratieve richtlijnen van de OESO, is er nog steeds een hele grote vrijheid voor landen om eigen interpretaties te hanteren. Dat maakt het nog veel complexer en zorgt ervoor dat bedrijven wellicht tegen dubbele “top-up taxes” aanlopen [zie kader ‘Bijheffing volgens drie mechanismen’].’
De basisgedachte achter Pijler 2 is dat als landen niet tot 15% heffen, dat andere landen kunnen bijheffen. Hoe moet dat in de praktijk gaan werken terwijl landen als de VS en China niet meedoen?
Edwin Visser: ‘Dat wordt heel interessant inderdaad. Je kunt twee situaties onderscheiden. Stel een Nederlandse multinational heeft een dochter in de VS die een effectieve belastingdruk heeft van minder dan 15%. Dan mag Nederland bijheffen tot 15% over de winst van haar Amerikaanse dochter. Dat is een noviteit in het mechanisme en dat is denk ik al redelijk gevoelig. Zeker als die Amerikaanse dochter bijvoorbeeld gebruikmaakt van de ruime “tax incentives” in de Inflation Reduction Act van president Biden. Dan gaat Nederland in feite Amerikaanse tax incentives opzuigen. Andersom wordt het misschien nog veel spannender. Stel dat een Amerikaanse multinational een dochter in Nederland heeft, met ook weer een effectieve belastingdruk in de VS lager dan 15%. De VS hebben de minimumbelastingregels niet geïmplementeerd en dat gaan ze ook niet doen. In 2025 mag Nederland dan het derde mechanisme toepassen, de “Undertaxed Profits Rule” [zie kader “Bijheffing volgens drie mechanismen”]. Dat kan betekenen dat Nederland gaat bijheffen over de winst van de Amerikaanse moeder in de VS en daarmee weer de steun opzuigt die de moeder krijgt uit de Amerikaanse schatkist. Ook dat is een noviteit. Dat gaat denk ik niet gebeuren, zonder dat dat spanningen geeft. Denk even aan de digitale-dienstenbelasting die Frankrijk, Italië en Spanje ooit wilden introduceren. Toen dreigde de Amerikaanse handelsafgezant (Trade Representative) direct met importtarieven op Europese producten die naar Amerika werden uitgevoerd. Zo'n scenario is zeer wel denkbaar in deze situatie, en voor de relatie met China idem dito.’
Naast de economische grootmachten Europa, de VS en China hebben ook landen in Zuid-Amerika, Zuidoost-Azië en Afrika het akkoord ondertekend. Als die landen onder het minimumtarief zitten, gaat Nederland dan ook daar bijheffen?
Edwin Visser: ‘Dan wordt het nog pijnlijker. Veel van de landen waar je op doelt hanteren tax incentives om economische bedrijvigheid aan te trekken. Ontwikkelingslanden gebruiken tax incentives als compensatie van soms structureel nadelige factoren om bedrijvigheid aan te trekken (denk aan omvang van de economie, infrastructuur, geografische positie). Stel dat een Nederlandse multinational een fabriek opent ergens in Afrika, zeg omdat het daar een tijdelijke belastingvrijstelling krijgt. Dan is het natuurlijk heel wrang als Nederland gaat bijheffen over de winsten van de dochtermaatschappij in Afrika, en de tax incentives die een arm land geeft voor een deel in de Nederlandse schatkist terechtkomen. Die drie blokken – Zuidoost-Azië, Afrika en Zuid-Amerika – zijn dan ook heel vocaal over het feit dat die regels voor hen niet werken. Veel ontwikkelingslanden hebben niet de capaciteit deze ingewikkelde regels in te voeren. En ze hebben andere zorgen en prioriteiten.’
Het is bijzonder hoe snel een mondiaal akkoord over winstbelastingen afbrokkelt en we in een gefragmenteerd landschap vol potentiële spanningen zijn beland. Welke dynamiek zie je daarin ontstaan?
Edwin Visser: ‘Ik zie meerdere ontwikkelingen. Landen zullen de effectiviteit van hun tax incentives onder de systematiek van de minimumwinstbelasting opnieuw beoordelen. Sommige incentives zullen worden afgeschaft, maar we zien ook dat landen nieuwe incentives overwegen of tax incentives willen vervangen door subsidies. De vraag is dan wat we hebben gewonnen. Ik zie in de ruimte die de regels bieden nieuwe vormen van belastingconcurrentie ontstaan. Ik zie ook dat landen heel berekenend afwegen welke van de drie mechanismen [zie kader] zij implementeren en wanneer.’
Hoe gaat PwC om met vragen van klanten om hen te adviseren over de minimumwinstbelasting? Biedt de gefragmenteerde implementatie gelegenheid de gevolgen te minimaliseren?
Edwin Visser: ‘Ik zie dat bedrijven transparanter worden over belastingen en daar steeds meer verantwoording over afleggen. Belastingen worden steeds meer onderdeel van de ESG-dicussie: bedrijven bespreken hun belastingstrategie met stakeholders, implementeren die strategie zorgvuldig en rapporteren daar vervolgens ook over, onder meer in het kader van de CSRD. Aan de andere kant blijft het zo dat geen enkele belastingplichtige meer wil betalen dan nodig is. Dat wil zeker niet zeggen dat ze altijd de absolute bodem opzoeken, ze zoeken eerder naar een nieuw evenwicht. Daar zie ik duidelijk een nieuwe dynamiek en een nieuwe balans ontstaan binnen bedrijven, en dat is ook waar PwC hen wereldwijd in adviseert. Daarbij passen we uiteraard de principes van onze Global Tax Code of Conduct toe. De Tax Policy Panels ondersteunen de collega’s daarin. Daarbij moeten we nu al rekening houden met hoe politici en beleidsmakers over twee tot drie jaar naar onze adviezen van nu kijken. Ik vermoed dat ze teleurgesteld zullen zijn over de opbrengsten van de minimumwinstbelasting, die overigens veel te optimistisch zijn ingeschat. Dat zal weer leiden tot nieuwe discussie, nieuwe voorstellen, nieuwe maatregelen, dus het blijft zaak om daar heel zorgvuldig op te letten.’
Wat voorzie je, met het oog op de overheidsfinanciering, aan ontwikkelingen in de belastingmix en instrumentalistische doelstellingen?
Edwin Visser: ‘De huidige belastingmix in Europa, en ook die in andere landen, is niet toekomstbestendig. De economische groei in de Europese Unie is vrij beperkt, en beduidend lager dan in China en de VS. Europa heeft bovendien een achterstand op technologisch gebied die ten opzichte van de VS met 20 procentpunten is gegroeid in de afgelopen 10 tot 15 jaar. Ook staat Europa voor enorme groene en digitale transformaties die honderden miljarden kosten. Tel daarbij op dat we een vergrijzende en een afnemende beroepsbevolking hebben én een enorme afhankelijkheid van belasting op arbeid. We hebben dus best een groot vraagstuk op te lossen. Een oplossingsrichting kan zijn dat we de vervuiler gaan belasten, via een “groene belasting” waarmee we de transities kunnen financieren. De opbrengst kan ook worden gebruikt om de lasten op arbeid te verlagen, wat ook de arbeidsproductiviteit en de deelname aan het arbeidsproces stimuleert. Daarnaast kunnen we bestaande belastingen efficiënter maken. Een btw met één tarief is veel efficiënter en economisch veel minder verstorend dan de btw die we nu kennen. Ook een geharmoniseerde grondslag voor vennootschapsbelasting in Europa, met een bredere basis en een lager tarief, zou veel efficiënter zijn. Dus er is wel wat werk aan de winkel en veel politieke moed voor nodig om die vraagstukken op te lossen. Bovendien is er veel geld nodig, dus belastingverlagingen zitten er niet in.’
Zie je naast deze uitdagingen ook ontwikkelingen die aanleiding geven tot optimisme?
Edwin Visser: ‘Europarlementariërs en mensen van de Europese Commissie die ik in Brussel spreek, snappen en steunen dit verhaal helemaal. We zullen ideologische verschillen even opzij moeten zetten en eerst een heel goede analyse dienen te maken van de huidige belastingmix en bedenken welke verschuivingen daarin mogelijk en wenselijk zijn. Wat ik ook zie is dat we ons in Europa steeds meer realiseren dat we veel concurrerender moeten worden ten opzichte van de VS en China dan we nu zijn en dat we strategisch autonoom moeten worden, zoals president Macron dat noemt. Als we het belastingbeleid richten op dat soort brede doelstellingen en we belastingheffing mede ten dienste stellen van een toenemende concurrentiekracht van de EU, dan denk ik dat belastinghervormingen haalbaar zijn. Voorwaarde is dat verschillende politieke groeperingen bereid zijn naar elkaar te luisteren, én dat er economische groei is. Want zonder groei worden hervormingen nog veel moeilijker dan ze al zijn. En ik heb de hoop dat dat kan, alhoewel het ongelooflijk moeilijk zal zijn, ook vanwege de uitslag van de Europese verkiezingen onlangs. We kunnen er niet omheen dat rechts gewonnen heeft in Europa, en daar zie je toch veel minder steun voor harmonisatie dan bij de traditionele partijen.’
Als je dit allemaal overziet, wat hebben alle inspanningen van de afgelopen jaren dan opgeleverd?
Edwin Visser: ‘In ieder geval niet de periode van stabiliteit die we hoopten te bereiken. Dat betekent dat we met elkaar terug naar de tekentafel moeten. We zitten nu met een bijna onwerkbaar complex systeem waarin de compliancekosten voor bedrijven veel te hoog zijn. Maar de basisgedachte achter de nieuwe regels, het creëren van een level playing field in de vorm van een minimumwinstbelasting, is helemaal geen gek idee. De vraag is dan wel waar die tekentafel staat, bij de OESO in Parijs of bij de VN in New York. Een aantal grote “emerging economies” zoals India, Colombia en Nigeria, willen heel duidelijk de VN als orgaan dat internationale belastingregels (mede) gaat bepalen. Er wordt nu in de VN gewerkt aan een “international taxation framework”, maar wat daar uit gaat komen is nog niet helder. Maar de wens en de beweging naar een andere internationale “tax governance” is wel helder. Het proces dat heeft geleid tot de huidige regels is niet inclusief genoeg geweest, tot grote frustratie van ontwikkelingslanden.’
Betekent het feit dat we terug moeten naar de tekentafel dat de hervormingspogingen van de afgelopen jaren zijn mislukt?
Edwin Visser: ‘Mislukt vind ik een te groot woord. Maar het resultaat is duidelijk niet waarop we gehoopt hadden, veel minder zelfs. Dat zou wat mij betreft aanleiding moeten zijn om naar fundamenteel andere en onconventionele oplossingen te gaan kijken voor het belasten van de winsten van multinationals. Misschien kan dat via een wereldwijde variant van een gemeenschappelijk geconsolideerde belastinggrondslag. Zelf geloof ik veel meer in een benadering die niet winst maar cashflow als belastinggrondslag heeft. Ook studies van onderzoekers in Oxford en Berkeley suggereren dat dit veel effectiever zou zijn. Cashflow is gewoon cashflow, daar valt weinig aan te marchanderen. Om tot zo'n systeem te komen moet er wel een wereldwijde, inclusieve structuur zijn waarin alle landen daadwerkelijk input kunnen leveren. Vooral moet er ook politieke wil en moed zijn om opnieuw grondig na te denken over het invoeren van een heffing op multinationals en hun toegevoegde waarde.’
Bijheffing volgens drie mechanismen
(Tekst afkomstig uit het artikel ‘De Wet minimumbelasting 2024 (Pillar Two)’)
De bijheffing tot het 15%-minimumtarief kan plaatsvinden volgens drie mechanismen:
Binnenlandse bijheffing over laagbelast binnenlands inkomen van binnenlandse groepsentiteiten (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax, QDMTT)
Deze regel zorgt ervoor dat er binnenlandse bijheffing plaatsvindt tot het minimumniveau over de winst van in Nederland gevestigde laagbelaste groepsentiteiten van de betrokken onderneming. Deze regel beschermt de Nederlandse belastingopbrengst tegen eventuele bijheffende ingrepen over Nederlandse ondernemingswinsten in het buitenland.
Inkomen-inclusiebijheffing over laagbelast buitenlands inkomen van buitenlandse dochterentiteiten (Income Inclusion Rule, IIR)
Deze bijheffing tot het minimumniveau vindt plaats bij – in beginsel – de uiteindelijke moederentiteit van de betrokken onderneming. Het betreft hier bijheffing over winsten van laagbelaste dochterentiteiten in het buitenland. Het maakt daarbij niet uit dat er geen economische verbinding bestaat tussen de behaalde winsten in het ene land en de bijheffing tot het minimumniveau in het andere land. Onder omstandigheden kan met deze maatregel ook worden bijgeheven bij de tussenliggende moederentiteit of de partieel gehouden moederentiteit. Dit blijft in dit artikel verder onbesproken. Kwalificerende binnenlandse bijheffing in het buitenland komt in mindering op de inkomen-inclusiebijheffing.
Onderbelastewinstbijheffing over laagbelast inkomen van buitenlandse moeder- en zusterentiteiten (Undertaxed Profits Rule, UTPR)
Deze bijheffing tot het minimumniveau vindt plaats bij – in beginsel – andere groepsentiteiten dan de (uiteindelijke) moederentiteit van de multinationale of binnenlandse groep. Het betreft hier bijheffing over winsten van laagbelaste moederentiteiten of zusterentiteiten in het buitenland. Het maakt ook hier niet uit dat er geen economische verbinding bestaat tussen de behaalde winsten in het ene land en de bijheffing tot het minimumniveau in het andere land. De onderbelastewinstbijheffing is een vangnetbijheffing voor wanneer de staat waar de (uiteindelijke) moederentiteit is gevestigd geen kwalificerende inkomen-inclusiemaatregel toepast. De toewijzing van de onderbelastewinstbijheffing aan staten gebeurt op basis het aantal werknemers en de waarde van de materiële activa. De onderbelastewinstbijheffing treedt in werking op 31 december 2024.
Contact us
