Nationale CO2-heffing om jaarlijkse industriële uitstoot met 14,3 megaton te verminderen in 2030
Nederland wil in 2030 per jaar 49 procent minder CO2 uitstoten dan in 1990 het geval was. Daartoe is een forse bijdrage van de industrie nodig die haar emissies in 2030 met 14,3 megaton gereduceerd moet hebben. Om te borgen dat dat dit doel gerealiseerd wordt, stelt de regering een CO2-heffing voor die oploopt van 30 euro in 2021 per ton uitstoot broeikasgas tot 125 euro in 2030.
PwC-partners Niels Muller en Gülbahar Tezel waren beiden betrokken bij het opstellen van een speelveldtoets in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Deze is op Prinsjesdag tegelijkertijd met het wetsvoorstel gepubliceerd. Ze kunnen zich goed vinden in het economische principe van CO2-beprijzing. Zonder beprijzing houden producenten en consumenten onvoldoende rekening met de schadelijke gevolgen van CO2-uitstoot in de productie- en consumptiebeslissingen. Hierdoor vindt teveel uitstoot plaats. Een heffing op CO2-uitstoot zorgt dat de maatschappelijke kosten ‘geïnternaliseerd’ worden door de producenten en consumenten, waardoor broeikasemissies dalen.
CO2-beprijzing is het meest efficiënt in internationaal verband
Eén van hun belangrijkste kritiekpunten echter betreft de Nederlandse alleingang. Een CO2-heffing is het meest efficiënt als deze in internationaal verband wordt ingevoerd, het liefst mondiaal, maar in ieder geval in Europees verband. De Europese Unie kent al sinds 2005 een systeem van CO2-emissie beprijzing middels het emissiehandelssysteem EU ETS. Juist in de week van Prinsjesdag kondigde de Europese Commissie een aanscherping aan van EU ETS.
Het risico van een nationale aanpak is dat het economische activiteit, en daarmee ook de uitstoot, verhuist naar andere landen. Nationale subsidies die de industrie ondersteunen om haar productie te vergroenen kunnen dit risico mitigeren. Het subsidiestelsel is echter alleen effectief als daar voldoende geld voor wordt uitgetrokken en de bedrijven die onder de CO2-heffing vallen daar ook daadwerkelijk gebruik van kunnen maken. Duidelijkheid over de (toekomstige) beschikbaarheid van groene infrastructuur is eveneens van groot belang om industriële productie in Nederland te houden. De kanttekeningen van fiscalist Niels Muller en econoom Gülbahar Tezel bij het wetsvoorstel en bij de subsidies die de weglekeffecten moeten tegengaan, komen terug in de speelveldtoets.
Haken en ogen aan een nationale CO2-belasting
- Risico van weglekeffecten
- Aandachtspunten bij compenserende subsidies
- Aanscherping EU ETS
Risico van weglekeffecten
CO2-Beprijzing op alleen het eigen grondgebied leidt mogelijk tot weglek van activiteiten én emissies
Volgens de economische theorie is beprijzing een effectieve manier om externe effecten (in dit geval schadelijke broeikasgasuitstoot) te verminderen. Door de beprijzing gaat de vervuiler betalen voor uitstoot en heeft deze de prikkel om uitstoot te reduceren en/of te investeren in technologie of gedrag waarbij minder of geen broeikasgas vrijkomt. Echter, als die beprijzing plaatsvindt op slechts een deel van de relevante markt, dus bijvoorbeeld in Nederland terwijl de partijen wereldwijd concurreren, dan bestaat het risico op weglek van economische activiteit en/of emissies.
Als deze bedrijven hun prijzen voor afnemers niet kunnen verhogen omdat ze dan marktaandeel verliezen aan concurrenten die geen heffing betalen, gaan de additionele kosten van een heffing ten koste van de winst. Hierdoor ontstaat het risico dat de bedrijven hun productie en investeringen verhuizen naar andere landen waar de emissies niet beprijsd worden. Het risico op weglekeffecten is daarmee reëel. Industriële spelers produceren op markten die breder zijn dan Nederland. De speelveldtoets onderbouwt dit met hulp van meerdere objectieve bronnen, waaronder de Carbon Leakage-lijst van de Europese Commissie (op basis waarvan wordt bepaald welke sectoren gratis emissierechten toegewezen krijgen).
Gülbahar Tezel: ‘De kern is dat we het hier niet alleen hebben over het weglekken van economische activiteit, maar ook over het weglekken van uitstoot naar het buitenland. Het risico is zelfs dat er meer emissie voor terugkomt, omdat lang niet overal ter wereld CO2-efficiënt wordt geproduceerd.’
Niels Muller: ‘Je zou bijvoorbeeld hopen dat Nederland zich zou ontwikkelen tot een centre of excellence van duurzame chemie. Deze heffing kan dat tegenwerken, omdat het risico wordt vergroot dat bedrijven vanwege de onzekerheid in Nederland elders gaan investeren.’
Andere kostenverhogende maatregelen komen hier nog bovenop
De speelveldtoets van PwC kijkt niet alleen naar de effecten van de CO2-heffing maar neemt hierin ook de veranderingen in de Energiebelasting (EB) en de Opslag Duurzame Energie (ODE) mee, evenals het stopzetten van de compensatie voor indirecte EU ETS kosten. Het is die combinatie van de heffing en de andere kostprijsverhogende maatregelen die sommige bedrijven hard raakt. Niels Muller: ‘Met name de grote gasverbruikers gaan naast de CO2-heffing ook meer EB en ODE betalen. Die combinatie verhoogt hun kostprijzen aanzienlijk.’
Ruime toekenning dispensatierechten in eerste jaren helpt beperkt
De heffing zoals het kabinet die voorstelt, is zo vormgegeven dat bedrijven een bepaalde hoeveelheid vrijgestelde uitstoot krijgen (dispensatierechten), waarna de belasting wordt geheven over de teveel uitgestoten CO2. Dit ‘teveel’ wordt bepaald aan de hand van de EU benchmark. De dispensatierechten kent een reductiepad: in de beginperiode worden efficiënte emissies (efficiënt ten opzichte van de Europese benchmark) en ook nog een deel van de inefficiënte emissies vrijgesteld middels dispensatierechten. In de eindperiode worden ook een deel van de efficiënte emissies belast. Ook de prijscomponent kent een groeipad: de heffing is relatief lager in de beginperiode en loopt op tot 125 in 2030.
De relatief lage prijzen en belaste volumes in de beginperiode zijn bedoeld om bedrijven de tijd te geven hun uitstoot te reduceren, maar volgens Niels Muller helpt dat de sector maar beperkt. ‘Voor bestaande installaties betekent dat wellicht een paar jaar uitstel van echte lastenverzwaring, maar dat alleen helpt niet voldoende in het voorkomen van de mogelijke weglek. Vanwege de omvangrijke investeringskosten, kijken grote industriële partijen tientallen jaren vooruit. Op basis van de totaal te verwachten kosten over de afschrijvingstermijn wordt een analyse gemaakt of een investering rendabel te maken is. Bedrijven komen dus vanaf nu al voor de vraag of ze hier nog grote onderhoudsinvesteringen zullen doen.'
Aandachtspunten bij compenserende subsidies
Omvang van subsidiepotten is onduidelijk en dure technologie, zoals waterstof, valt erbuiten
Het risico van het weglekken van economische activiteit en dus het weglekken van emissies kan worden gemitigeerd door het inzetten van subsidies voor oplossingen die de uitstoot van de industrie verminderen. PwC-partners Gülbahar Tezel en Niels Muller noemen de subsidie SDE++ (Stimuleringsregeling Duurzame Energietransitie) die daarvoor beschikbaar is in principe een goed instrument. Nederland loopt volgens hen vaak voorop met subsidieregelingen.Toch vragen ze af of de subsidie voldoende is om de onrendabele top van investeringen (die dus niet doorberekend kan worden aan klanten) te dekken.
Gülbahar Tezel: ‘Tijdens ons onderzoek konden we niet vaststellen wat de exacte bedragen waren. Het is daarom onduidelijk hoeveel subsidie er beschikbaar is voor de industrie. Dit maakt het zeer ingewikkeld voor partijen om hun investeringsbeslissing op te baseren. ’
Niels Muller: ‘De systematiek van SDE++ is dat de subsidie wordt verleend op basis van de kostprijs van de CO2-vermijding. Eenvoudig gezegd: het grootste deel van de subsidiepot gaat naar de goedkoopste oplossingen, bijvoorbeeld windenergie op land en zonne-energie. Waterstof, heel belangrijk als alternatief voor fossiele brandstof voor de industrie, is echter in deze vergelijking nog heel duur en valt daarmee buiten de boot. Voor de langere termijn is ook voor dit soort investeringen een toereikend subsidiekader heel belangrijk.’
Gülbahar Tezel: ‘Ik begrijp goed dat SDE++ de nadruk legt om kostenefficiëntie. We willen immers belastinggeld zo efficiënt mogelijk besteden. Echter, sommige bedrijven zijn nu eenmaal aangewezen op duurdere opties door de aard van hun producten. De locatie van de bedrijven kan ook een rol spelen bij de vraag of zij een beroep kunnen doen op de bestaande subsidies. Sommige bedrijven liggen bijvoorbeeld op te grote afstand van ondergrondse CO2-opslag. Dus als we deze bedrijven willen zien verduurzamen, dan moeten we andere instrumenten overwegen.’
Subsidie nodig voor onderzoek naar nieuwe en alternatieve vergroeningstechnologie
Gülbahar Tezel en Niels Muller pleiten daarom voor uitbreiding van bestaande subsidiemogelijkheden en voor onderzoek naar nieuwe technologieën en naar het goedkoper maken van bestaande vergroeningstechnologieën. Gülbahar Tezel: ‘De SDE++ focust op kostenefficiëntie op de korte termijn, maar we moeten de lange termijn niet uit de oog verliezen. Subsidies voor onderzoek naar nieuwe schone productietechnologieën of naar kostenreductie van bestaande alternatieven zijn erg belangrijk. Als we de kosten reduceren, dan verdwijnt de noodzaak van subsidies. Op deze manier kunnen we de kosten van de transitie op de langere termijn verminderen.’
Duidelijkheid over geplande infrastructuur absolute must
Om de doelstellingen te realiseren is duidelijkheid nodig over de nodige infrastructuur. Niels Muller: ‘Als we van bedrijven verwachten dat ze elektrificeren moet het elektriciteitsnetwerk de extra vraag naar elektriciteit aankunnen. Ook duidelijkheid over de toekomst van de groene waterstofproductie is belangrijk om groene investeringen door industriële spelers mogelijk te maken.’
Beide PwC-partners bevelen aan dat de overheid onderzoekt hoe onzekerheden kunnen worden weggenomen. ‘Gülbahar Tezel: ‘De overheid is al bezig met veel onderzoek naar de toekomst van de nodige groene infrastructuur. Ik hoop dat deze onderzoeken daarover snel helderheid bieden.’ Niels Muller: ‘Een goed voorbeeld is de wijze waarop de uitrol van wind op zee door de overheid wordt georganiseerd. Door onder meer een heldere toekomstagenda, zekerheid van infrastructuur en een centraal overheidsloket zijn de kosten daar spectaculair gedaald.’
Aanscherping EU ETS
Risico op weglek minder als de EU ETS prijs hoger wordt dan huidige prognoses
Een reden voor de invoering van een Nederlandse CO2-heffing is dat het kabinet vindt dat het Europese emissiehandelssysteem EU ETS nog onvoldoende bijdraagt aan de doelen van het Klimaatakkoord. De CO2-heffing zoals het kabinet die op Prinsjesdag naar de kamer heeft gestuurd is een minimumprijs. Het verschil tussen het vastgestelde heffingstarief en de EU ETS-prijs is het bedrag dat bedrijven moeten betalen. Een hogere EU ETS-prijs vermindert dus het nadeel van de Nederlandse bedrijven.
In de prognoses die PwC heeft gedaan voor de speelveldtoets de EU ETS-prijs komt uit op 47 euro in 2030. Inmiddels is de situatie veranderd: in de week van Prinsjesdag kondigde de Europese Commissie aan dat ze het reductiedoel voor broeikasgassen wil verhogen van veertig procent ten opzichte van baseline-jaar 1990 naar minimaal 55 procent. Een manier om dat te bereiken is een verdere uitbreiding en aanscherping van EU ETS. De Europese Commissie wil dat meer sectoren onder dat systeem gaan vallen dus gaan betalen voor CO2-uitstoot. Ze wil tegelijkertijd de prijs verhogen door het aantal rechten te verminderen. Maar Gülbahar Tezel en Niels Muller zijn daar niet onmiddellijk gerust op: ‘De Nederlandse heffing loopt namelijk fors op tot 125 euro per uitgestoten kiloton CO2 in 2030.’
Aansluiten bij Europa heeft sterk de voorkeur
Gülbahar Tezel: ‘Emissies zijn een globaal probleem en de energie-intensieve industrie opereert mondiaal. Een international aanpak verdient dus de voorkeur. De bestaande Europese beprijzing voor de industrie was niet streng genoeg. Maar dat verandert door de nieuwe ambities van de Europese Commissie. Als Europa kunnen we ons bovendien beter beschermen tegen weglekeffecten. De Europese plannen om een Carbon Border Adjustment Mechanism in te voeren en de Energy Tax Directive aan te scherpen zijn juist bedoeld om het level playing field voor de Europese industrie te beschermen. Het Europees handelssysteem is ook efficiënt omdat het handel in emissierechten tussen landen toestaat. Bovendien past het zich aan aan de economische realiteit. We hebben gezien dat ETS-prijzen tijdelijk daalden door de coronacrisis en om weer toe te nemen toen de economische activiteit ook weer op gang kwam.’
Niels Muller: ‘Wij begrijpen dat het kabinet te maken heeft met een politieke realiteit die vraagt dat iedere vervuiler een bijdrage levert aan de oplossing. Maar het zou beter zijn als Nederland zich in Europa sterk maakt voor de aanscherping van het EU ETS. Het is beter voor het gelijke speelveld, maar vooral ook beter voor het milieu. Het is niet voor niks dat eurocommissaris Timmermans al heeft gezegd dat hij hoopt dat Nederland nog eens na gaat denken of het echt wel een eigen nationale heffing wil.’
Gülbahar: ‘De droom zou een mondiale beprijzing moeten zijn. Een Europese beprijzingssysteem is een prachtige startpunt voor deze mondiale droom’.
Gerelateerde content
Volg ons
Contact
Partner, Energy transition and sustainable energy, PwC Netherlands
Tel: +31 (0)65 160 08 61
Gülbahar Tezel
Partner Strategy&, Lead Denktank Energietransitie, PwC Netherlands
Tel: +31 (0)61 391 56 71
Jan Willem Velthuijsen
Energy Transition Economist, PwC Netherlands
Tel: +31 (0)62 248 32 93