Green Deal Monitor #5 - De Europese uitdaging rondom plasticafval

Plastic is al sinds de jaren vijftig onmisbaar in ons dagelijkse leven. Het is een lichtgewicht materiaal dat lang meegaat, goedkoop kan worden geproduceerd en significante inkomsten oplevert voor de mondiale economie en veel sectoren. De EU is de op twee na grootste kunststofproducent ter wereld, maar genereert jaarlijks ook zo’n 29,1 miljoen ton aan plastic afval. In deze monitor schetsen we het plastic afval probleem in Europa en de maatregelen die worden overwogen om het probleem aan te pakken.

Het plasticafvalprobleem

Er worden jaarlijks nog steeds grote hoeveelheden plastic geproduceerd (359 miljoen in 2019¹), maar de systemen voor na het gebruik, zoals inzameling en recycling, kunnen deze volumes niet aan.² Dit betekent dat het afval dat wij scheiden ten behoeve van hergebruik simpelweg vaak niet wordt gerecycled. Dat is op twee manieren schadelijk: voor het milieu en in economisch opzicht omdat we materiaal weggooien dat nog waarde heeft, omdat het kan worden hergebruikt of na recycling als grondstof kan worden gebruikt voor nieuwe producten.

In Europa wordt ruim dertig procent van de 29,1 miljoen ton plastic afval die we jaarlijks genereren, ingezameld om gerecycled te worden.³ Feit is dat 43 procent van het plastic afval in Europa wordt verbrand en een kwart nog altijd op de vuilnisbelt beland.⁴ Een potentieel zorgelijk gevolg van dit alles is dat bij een gelijkblijvend scenario er in 2025 meer plastic is dan vis in zeeën en oceanen.⁵ En dat de ecologische voetafdruk van plastic in 2050 vijftien procent bedraagt van het mondiale jaarlijkse CO₂-budget (in 2016 was dit één procent).

Zelfs als de huidige recyclingvolumes lineair blijven groeien, wordt in 2050 nog altijd 56 procent van het geschatte plastic afval niet gerecycled.⁶ Cumulatief gezien, ervan uitgaande dat de productie van plastic en afval de historische trend volgt, wordt in 2050 van al het plastic dat ooit is geproduceerd 65 procent niet gerecycled.⁷

_{¹PlasticsEurope (2019), Plastics - The Facts 2019.

²The World Economic Forum (2016), The New Plastics Economy Rethinking the future of plastics.

³PlasticsEurope (2019), Plastics - The Facts 2019.

⁴Ibidem

⁵PwC (2019), The Road to Circularity.

6Geyer et al. (2017), Production, use and fate of all plastics ever made.

⁷Ibidem}

Falen van de markt voor plastic

Vanuit economisch oogpunt zal de markt het probleem van het kunststofafval zelf, zonder ingrijpen, niet oplossen. De werkelijke maatschappelijke kosten van conventioneel plastic – klimaatverandering en milieuschade – worden op dit moment niet in de prijs verdisconteerd. Aangezien de prijs van olie – de grondstof van plastic – door de wereldwijde recessie als gevolg van Covid-19 historisch laag is, wordt dit probleem nog acuter.

Onder de huidige marktomstandigheden is het voor kunststoffabrikanten moeilijk om hogere prijzen voor duurzame kunststoffen door te berekenen in de waardeketen. Als gevolg daarvan blijven negatieve externaliteiten, coördinatieproblemen en hoge transactiekosten op de kunststoffenmarkt bestaan. Beleidsinterventies zullen nodig zijn om deze op te lossen.

In het schema hieronder worden het marktfalen en de benodigde beleidsinterventies inzichtelijk gemaakt.

Enkele problemen van de plasticmarkt

Recycling van conventioneel plastic
Weinig vraag naar gerecycled plastic
Bioplastic is geen wondermiddel

Recycling van conventioneel plastic

Recycling is een van de manieren om het plasticafvalprobleem op te lossen. Dit is tot nu toe een aanbodgestuurde activiteit en richt zich vooral op inzamelings- en recyclingpercentages.⁸ De EU heeft een strategie om het inzamelen te verbeteren en wil dat in 2030 de helft van het Europese plastic wordt gerecycled.⁹ Toch lijkt deze aanpak alleen niet te werken: de hogere inzamelingsvolumes moeten zich nog altijd vertalen in meer gerecycled materiaal in producten.

_{⁸Europese kaderrichtlijn afvalstoffen (2008), Richtlijn 2008/98/EG

⁹Europese Commissie (2018), A European strategy for plastics in a circular economy}

Weinig vraag naar gerecycled plastic

Ook vanwege een aantal technische problemen rond recycling en gerecycled plastic blijft er sprake van kleine hoeveelheden en hardnekkig wantrouwen over de kwaliteit. Plastic bestaat niet uit één materiaal. Er bestaan duizenden verschillende soorten plastic, allemaal met andere eigenschappen die het geschikt maken voor specifieke toepassingen. Dit betekent ook dat recycling of hergebruik dan meer of minder makkelijk is. Daar komt bij dat met de huidige recyclingmethoden plastic vaak ‘gedowncycled’ wordt, dat wil zeggen gerecycled wordt in materiaal van mindere kwaliteit en waarde. Vanwege de zorgen rond de kwaliteit wordt gerecycled plastic vaak maar mondjesmaat afgenomen. Van de totale wereldwijde vraag naar plastic betreft slechts zes procent gerecycled plastic.¹⁰

_{¹⁰Europees Parlement (2018), Plastic afval en recycling in de EU: feiten en cijfers.}

Bioplastic is geen wondermiddel

Bioplastic (biobased plastic) wordt geheel of gedeeltelijk geproduceerd uit natuurlijke bronnen, zoals suiker, zetmeel, biomassa, en/of is biologisch afbreekbaar.¹¹ Niet alle bioplastic is echter recyclebaar¹² en de mate waarin het kan worden gecomposteerd hangt af van de omgevingsomstandigheden, zoals temperatuur, vochtigheidsgraad, pH-waarde of zuurstofgehalte, maar ook van de structuur en samenstelling van het betreffende bioplastic materiaal. De Europese Commissie ondersteunt de ontwikkeling van bioplastic actief¹³ en wil een regelgevend kader voor biologisch afbreekbaar en biobased plastic ontwikkelen, zodat deze problemen worden opgelost.¹⁴

_{¹¹European Bioplastics (2016), Fact Sheet.

¹²Soroudi and Jakubowicz (2013), Recycling of bioplastics, their blends and biocomposites: A review.

¹³Europese Commissie (2017), Bioplastics: Sustainable materials for building a strong and circular European bioeconomy.

¹⁴Europese Commissie (2019), De Europese Green Deal.}

Oplossingen voor het huidige plasticprobleem

Stimuleren van vraag naar duurzaam plastic

Overheidsinterventie op de plasticmarkt komt op één ding neer: prijs. Beleidsmakers kunnen de overstap naar duurzaam plastic stimuleren middels heffingen en/of belastingen op volledig nieuw plastic, waardoor dit duurder wordt, en via subsidies de productie van duurzaam plastic aanjagen. Investeringen in onderzoek en ontwikkeling, bijvoorbeeld in het chemisch recyclen van plastic, kunnen ervoor zorgen dat nieuwe duurzame oplossingen sneller op de markt komen en dat de prijs zakt.¹⁵

Ook het introduceren van standaarden voor gerecyclede inhoud in producten kunnen de vraag naar gerecycled plastic stimuleren, waardoor inzameling en recycling economisch interessanter wordt. Een verbod op bepaalde producten, zoals wegwerpproducten, is ook een manier om de vraag naar deze producten drastisch te verkleinen. Ook is beleid mogelijk waarbij de producentenverantwoordelijkheid wordt uitgebreid: producenten draaien op voor de milieukosten van hun eigen producten, volgens het principe de ‘vervuiler betaalt’.

Wat het bedrijfsleven zelf betreft, kan samenwerking binnen de sector en de keten voor schaalvergroting zorgen en een sneller leerproces mogelijk maken, waardoor de kosten van duurzaam plastic omlaag gaan. Verschillende voorbeelden van samenwerkingsverbanden staan in het PwC-rapport The rise of circularity in energy, utilities and resources. Dit stimuleert weer de vraag naar duurzaam plastic, ook van buiten de oorspronkelijke consortium-/samenwerkingspartners. Publiek-private samenwerking is ook van belang, zoals bijvoorbeeld via de Circular Plastics Alliance.¹⁶

_{¹⁵Opus 12, accessed 02/12/2020: https://www.opus-12.com/case-study/industry

¹⁶Europese Commissie, The Circular Plastics Alliance.}

Een Europese oplossing is de eerste stap

Het plasticprobleem is een mondiaal probleem dat om mondiale oplossingen vraagt. Tegelijkertijd heeft Europa, gezien de omvang van zijn markt en zijn bijdrage aan het probleem, de plicht en de middelen om het voortouw te nemen in een oplossing daarvan. De EU is de op twee na grootste mondiale kunststofproducent en het grootste handelsblok ter wereld. Hierdoor is het risico op het ontstaan van free rider-problemen minder groot dan bij een kleinere markt. Binnen de Unie heeft de EU de bevoegdheid om bepaalde wetgeving aan haar lidstaten op te leggen om een gelijk speelveld binnen de EU te creëren. Vanwege haar omvang kan zij de markt wereldwijd beïnvloeden wanneer zij bijvoorbeeld ook conventionele kunststoffen zou gaan belasten die buiten de EU worden geproduceerd.

Als de EU het voortouw neemt, kan dit zelfs concurrentievoordeel opleveren. Bedrijven binnen de EU profiteren dan van een krachtige aanpak van plastic, inclusief een gezamenlijke markt voor secundaire grondstoffen en bijproducten. En hoewel voorop lopen in dit transitieproces gepaard gaat met onderzoeks- en ontwikkelingskosten, kan Europa deze investeringen weer terugverdienen via de export van ‘cleantech’-oplossingen.

Met haar huidige initiatieven neemt de EU stappen om een voortrekkersrol te vervullen. Door meer hergebruik, recycling en gerecycled materiaal in kunststoffen en een verbod op bepaalde kunststoffen voor eenmalig gebruik, loopt de EU voorop in de omschakeling naar duurzamere kunststoffen. De nieuw voorgestelde 'plastic belasting' is ook een welkome stap in de goede richting.

Al met al zullen de maatregelen die de EU momenteel neemt de markten in de juiste richting duwen, maar figuur 2 laat zien dat er meer instrumenten beschikbaar zijn. Uiteindelijk zal er waarschijnlijk een combinatie van verschillende, zo niet alle, maatregelen nodig zijn om het plasticafvalprobleem zowel wereldwijd als in de EU op te lossen.¹⁷

_{¹⁷In juli 2020 kondigde de EU een nieuwe verpakkingsheffing aan die met ingang van 1 januari 2021 in overeenstemming met de Green Deal zal worden ingevoerd als onderdeel van het zogenoemde herstelpakket.}

Wat zegt de Green Deal over plastic?

De Europese Green Deal haakt aan bij de Europese plasticstrategie uit 2018¹⁸ en voorziet in maatregelen die Europa moeten stimuleren om tot een duurzame aanpak van plastic te komen. De Europese Commissie heeft de ambitie om de circulariteit van kunststoffen in Europa te vergroten. Een greep uit de geplande maatregelen:

Maatregelen voor de aanpak van microplastic en het onopzettelijk vrijkomen van plastic, bijvoorbeeld uit textiel en bij bandenslijtage.
Voorschriften om te zorgen dat alle verpakkingen op de EU-markt in 2030 herbruikbaar of recyclebaar zijn.
Een regelgevend kader voor biologisch afbreekbaar en biobased plastic.
Maatregelen ter regulering van wegwerpplastic.
Wettelijke voorschriften ter stimulering van de markt voor secundaire grondstoffen zoals verplicht gebruik van gerecycled materiaal (bijvoorbeeld in verpakkingen, voertuigen en bouwmaterialen).
Een Europees model voor gescheiden afvalinzameling om afvalbeheer voor burgers eenvoudiger te maken en te zorgen voor schonere secundaire grondstoffen voor het bedrijfsleven.
Regels over afvaltransport en illegale export om te voorkomen dat een groot deel van het Europese plasticafval buiten de EU terechtkomt.
Een nieuwe inkomstenstroom (‘eigen middelen’) - een zogenoemde plastic-tax - op basis van het niet-gerecyclede plastic verpakkingsafval.

_{¹⁸Europese Commissie (2018), A European Strategy for Plastics in a Circular Economy.}

Belangrijkste punten

De EU kan verschillende beleidsmaatregelen nemen om een overstap naar een duurzamer (gebruik van) plastic mogelijk te maken. De huidige EU-wetgeving voorziet in een aantal daarvan, maar er zijn meer instrumenten die de EU zou kunnen inzetten.
De prijs van de vervuiling moet in de prijs voor plastic worden verdisconteerd om een volledig functionerende markt te creëren waar duurzaam plastic kan concurreren met de conventioneel plastic.
Partijen moeten door de waardeketen heen met elkaar samenwerken om de hoge transactiekosten op de markt voor duurzaam plastic te compenseren.
Private partijen en overheden moeten samenwerken om de markt voor gerecycled plastic te stimuleren. Een voorbeeld hiervan is de Circular Plastics Alliance.
Een robuuste en geïntegreerde interne markt voor secundaire grondstoffen, waaronder plastic, komt ten goede aan bedrijven in de EU. De EU heeft de kans om een koploper te worden in de overgang naar duurzaam plastic.