Ontwikkelingen bestrijding witwassen en terrorismefinanciering - deel 2

Door: Jasper Schnezler (Financial Services, Legal)

• Ontwikkeling 1: Risicogebaseerd klantonderzoek: meer waar nodig, minder waar het kan
• Ontwikkeling 2: Het wetsvoorstel Plan van aanpak witwassen en (de toegankelijkheid van) het UBO-register
• Ontwikkeling 3: Nieuwe Europese anti-witwaswetgeving

Ontwikkeling 1: Risicogebaseerd klantonderzoek: meer waar nodig, minder waar het kan

Rondetafelgesprekken tussen de Nederlandse Vereniging van Banken (de NVB), De Nederlandsche Bank, brancheorganisaties en het ministerie van Financiën hebben tot een pakket van vijf zogenaamde NVB-standaarden voor proportioneel en risicogebaseerd klantonderzoek geleid. Zo zijn extra vragen niet langer nodig bij reguliere toeristische uitgaven in een land dat onder de Wwft een hoog risico kent en volstaat een bevestiging van de laag- of neutraal risico-klant van de gegevens in het UBO-register, waar voorheen ook een UBO-verklaring nodig was.

Door juist te focussen op hoge risico’s moet de poortwachtersrol van banken effectiever en efficiënter worden. Hoewel de NVB-standaarden en de daarmee overeenstemmende visie van DNB zijn toegespitst op banken, is de verwachting dat andere financiële instellingen en partijen die vanwege hun beroepsactiviteiten onder de reikwijdte van de Wwft vallen, hun Wwft-beleid ook zullen vormen naar de NVB-standaarden, ook als zij niet onder DNB-toezicht vallen.

Met de NVB-standaarden wordt de risicogeoriënteerde benadering als uitgangspunt van Europese en Nederlandse AML/CFT-wetgeving verder benadrukt. Als volgende stap worden NVB-standaarden voor non-profitorganisaties, sekswerkers en cryptobedrijven voorbereid; uiteindelijk is het de bedoeling dat er ook voor coffeeshops, de detailhandel, automotivebedrijven en betaalinstellingen NVB-standaarden worden geformuleerd.

Ontwikkeling 2: Het wetsvoorstel Plan van aanpak witwassen en (de toegankelijkheid van) het UBO-register

Nog steeds ligt bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Plan van aanpak witwassen voor (zie ons vorige artikel voor een nadere toelichting over dit wetsvoorstel). Met dit wetsvoorstel wordt onder meer beoogd een verbod op cashbetalingen vanaf 3.000 euro voor goederen in te voeren en gezamenlijke transactiemonitoring mogelijk te maken. Het wetsvoorstel is niet onomstreden. Onder meer de Raad van State, de Autoriteit Persoonsgegevens en de Nederlandse Orde van Advocaten lieten zich eerder al kritisch uit over het wetsvoorstel. Inmiddels heeft ook de European Data Protection Board privacygerelateerde waarschuwingen geuit over een verdere uitbreiding van Europese anti-witwasregelgeving. Waar oorspronkelijk invoering van dit voorstel begin 2023 was beoogd, is het inmiddels steeds minder duidelijk wanneer dit zou moeten gebeuren.

Het UBO-register is intussen voor veel partijen nog steeds niet toegankelijk. Dit is het directe resultaat van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie op 22 november 2022 dat vrije toegang tot het UBO-register – in 2018 toegekend door de 5e AML-richtlijn (AMLD5) – een disproportionele inbreuk op de bescherming van persoonsgegevens vormt en dat toegang – conform de 4e AML-richtlijn – beperkt moet worden verleend. De Kamer van Koophandel verstrekte op verzoek van de minister van Financiën vervolgens zelf geen informatie meer uit het UBO-register. Inmiddels heeft het kabinet meer duidelijkheid gegeven over de toegang tot het UBO-register. Medio april 2023 bevestigde de minister van Financiën dat bevoegde autoriteiten, zoals opsporingsdiensten, weer toegang tot de UBO-informatie hebben. Het kabinet is bovendien van plan om ook instellingen die een taak hebben op grond van de Sanctiewet, weer toegang te verlenen.

Op termijn zullen er ook juridische kaders komen waarbinnen kan worden beoordeeld welke partijen op grond van een ‘legitiem belang’ het UBO-register moeten kunnen raadplegen. Partijen die niet zijn belast met wettelijke opsporings- en screeningtaken zullen een zwaarwegende reden moeten hebben en aantonen om nog UBO-informatie te mogen inzien. Dit zal per individueel geval beoordeeld moeten worden, en daar ligt nog een organisatorische uitdaging. Rechterlijke toetsing van een legitiem belang per geval kan het systeem niet aan. Zou de Kamer van Koophandel hier dan een speciale rechtsgang voor moeten optuigen?

Ontwikkeling 3: nieuwe Europese anti-witwaswetgeving

Op 20 juli 2021 kondigde de Europese Commissie een reeks nieuwe maatregelen aan om de wetgeving tegen witwassen en terrorismefinanciering (‘combating the financing of terrorism’, CFT) op Europees niveau te harmoniseren. Dit Europese pakket, dat op 1 januari 2026 zal worden ingevoerd, bestaat uit de volgende vier wetgevingsvoorstellen:

• AML-verordening (AMLR);
• AML-richtlijn (AMLD 6);
• Europese AML/CFT-autoriteit (AMLA);
• Transfer of Funds 2-verordening (WTR 2).

Deze vier voorstellen vormen de kern van het nieuwe Europese AML/CFT-wetgevingskader.

AML/CFT-verordening (AMLR)

De Europese Commissie introduceert als eerste een inhoudelijke AML/CFT-verordening. Door te kiezen voor een verordening is er geen ruimte voor lidstaten om van de regels af te wijken. De verordening gaat onder meer in op rapportageverplichtingen, transactiemonitoring, zogenoemde ‘central bank account mechanisms’ en UBO-registers. Wanneer de AML/CFT-verordening in werking treedt, betekent dit dat enkele bepalingen uit de Wwft vervallen, worden vervangen of worden toegevoegd.

 De belangrijkste wijzigingen zijn als volgt:

• Cryptoactivadiensten, crowdfundingdiensten die buiten de reikwijdte van de crowdfundingverordening vallen en bemiddelaars in hypothecair en consumentenkrediet zullen zich voortaan ook aan de AML-regels moeten houden.
• De klant moet worden doorgelicht bij onregelmatige transacties van 10.000 euro en meer. 
• Er komt een verbod op contante betalingen van 10.000 euro en meer. Nederland is van plan om deze limiet op 3.000 euro te zetten (zie Ontwikkeling 2).
• Verdachte transacties moeten gemeld worden. Op dit moment geldt in Nederland dat alle ongebruikelijke transacties gemeld moeten worden. Nederland is daarmee strenger dan het AMLR-regime.

AML-richtlijn (AMLD) 6

Het AML/CFT-pakket scheidt het materiële deel van de regels (AMLR) van het formele deel van het toezicht (inrichting en bevoegdheden van toezichthouders). AMLD6 ziet op de inrichting van de nationale toezichtsystemen. De Europese Commissie heeft gekozen voor een richtlijn vanwege de behoefte aan flexibiliteit van de lidstaten. De regels uit AMLD6 moeten daardoor eerst in Nederland worden geïmplementeerd.

In vergelijking met AMLD5 bevat de AMLD6 onder meer een verdere uitwerking van de taken en bevoegdheden van FIU’s en Europese toezichthouders. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen voor de UBO-registers. De beheerder van het UBO-register krijgt bijvoorbeeld meer bevoegdheden om ervoor te zorgen dat de gegevens op orde zijn (bijvoorbeeld door onderzoek ter plaatse uit te voeren).  

Tot slot komt er op Europees niveau een koppeling van de nationale verwijzingsportalen voor bankgegevens. Volgens de huidige AML-regelgeving heeft elke lidstaat al een register met gegevens over bankrekeningen en hun rechthebbenden. Met het nieuwe voorstel wordt het voor FIU’s mogelijk om alle Europese registers te doorzoeken. Hierdoor kan snel worden vastgesteld of een verdachte nog andere bankrekeningen in de EU heeft.

Europese AML/CFT-autoriteit (AMLA)

De Commissie stelt voor één centrale Europese AML/CFT-autoriteit (‘Anti-money-laundering authority’, AMLA) op te richten. De AMLA zal van vitaal belang zijn voor een efficiënte, geharmoniseerde aanpak van witwassen en terrorismefinanciering. De autoriteit krijgt vergaande onderzoeksbevoegdheden en handhavingsmogelijkheden, maar welke dit zijn, is nog niet officieel bekend. De groep waarop het toezicht zal worden uitgeoefend, zal bestaan uit financiële instellingen en banken. Cryptodienstverleners zullen hier ook onder vallen. 

De AMLA wordt onder meer verantwoordelijk voor:

• het vaststellen van technische richtsnoeren, reguleringsnormen en aanbevelingen ten behoeve van de geharmoniseerde toepassing van het nieuwe AML/CFT-pakket;
• het rechtstreeks AML/CFT-toezicht houden op geselecteerde  instellingen (instellingen met veel grensoverschrijdende activiteiten die risicovol zijn bevonden);
• het indirect AML/CFT-toezicht houden op niet-geselecteerde instellingen;
• het coördineren en (technisch) ondersteunen van de werkzaamheden van nationale FIU’s;
• het beoordelen van nationale toezichthouders.

Naar verwachting zal de AMLA in 2024 worden opgericht en haar activiteiten starten. De vestigingsplaats is nog onbekend. Met de introductie van de AMLA zullen ondernemingen wellicht niet meer (alleen) onder toezicht van de nationale toezichthouder staan.

Transfer of Funds 2-verordening (WTR2)

Afgelopen juni is er overeenstemming bereikt over aanvulling van de Transfer of Funds 2-verordening (WTR2-Verordening). De WTR2-regels voor  reguliere geldovermakingen worden nu uitgebreid naar cryptotransacties. Hierdoor zullen cryptodienstverleners bij iedere transactie van cryptoactiva informatie over de verzender en ontvanger met de transactie mee moeten sturen (‘travel rule’). Deze verplichting heeft tot doel criminele geldstromen traceerbaar te maken. Deze nieuwe vereisten kunnen ingrijpend zijn voor de IT-systemen en onboardingsprocessen van cryptodienstverleners.  

De verplichting om informatie te delen geldt alleen wanneer zowel de verzendende partij als de ontvangende partij een cryptodienstverlener is. Bij transacties van of naar wallets die mensen zelf beheren, hoeven geen gegevens verzonden te worden. In Nederland houdt de DNB toezicht op het naleven van de anti-witwasregels voor cryptodienstverleners. Met de nieuwe regels krijgt waarschijnlijk de AFM de rol van toezichthouder.

De nieuwe Europese cryptoverordening (MiCA) en WTR2-regelgeving zullen medio 2024 in werking moeten treden. De WTR2 treedt hierdoor eerder in werking dan de rest van het AML/CFT-pakket.  De Europese financiële toezichthouders werken momenteel verschillende soorten technische wetgeving en richtsnoeren uit om de onderdelen van de WTR2 verder in te vullen.

Conclusie

Terwijl de wetgever de toegang tot het UBO-register nog steeds probeert te herstellen, blijft het wetsvoorstel Plan van aanpak witwassen de gemoederen bezighouden. Een ontwikkeling die op minder kritiek kan rekenen, is de komst van de (in overleg met onder andere het ministerie van Financiën opgestelde) NVB-standaarden, waarmee de nadruk meer op de risicogeoriënteerde benadering komt te liggen en de poortwachtersrol een stuk efficiënter kan worden ingericht. De Europese Commissie is er ondertussen veel aan gelegen om de regelgeving en het toezicht rond AML en CFT binnen de EU gelijk te trekken, met voorbeelden als de AMLD6, AMLR en AMLA. Het is in ieder geval duidelijk dat de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering op zowel nationaal als Europees niveau hoog op de agenda staat.