Green Deal Monitor #6

Versnelling van de Green Deal: belastingen, subsidies en mogelijkheden voor verbeteringen

De ambities van de Green Deal zijn groot. Om de doelen te bereiken zijn forse investeringen nodig, waarvan een groot deel door de particuliere sector moet worden opgebracht. Belastingen en subsidies stimuleren vergroening en verduurzaming. In deze Green Deal Monitor kijken we naar het huidige stelsel van heffingen en subsidies op Europees niveau en welke aspecten mogelijk ontbreken om de Green Deal-ambities te realiseren.

Stand van zaken: huidige fiscale prikkels

Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste ‘groene’ fiscale instrumenten van de Europese Unie. Daarnaast hebben de individuele lidstaten ook nationale heffingen en subsidies.

Heffingen en de beprijzing van uitstoot

Het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS)
De Europese Richtlijn Energiebelastingen
Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS)

Het ETS is het belangrijkste instrument van de EU voor de beprijzing van de uitstoot van broeikasgassen om op deze manier de klimaatdoelen te realiseren. Het betreft een ‘cap-and-trade’-systeem waarbij de overheid over een bepaalde periode een maximaal toelaatbare hoeveelheid emissies vaststelt (‘cap’) en hiervoor verhandelbare emissierechten toewijst (‘trade’).

Deze verhandelbare emissierechten worden geleidelijk afgebouwd. Het ETS is in 2018 hervormd om een impuls te geven aan de reductiedoelstelling van de EU van (destijds) -40%. Daarbij is een marktstabiliteitsreserve (MSR) ingebouwd om onevenwichtigheden in de markt weg te nemen en het ETS bestendiger te maken tegen plotselinge schokken aan de vraagzijde. Een overschot aan emissierechten kan dan worden verlaagd, zodat scherpe prijsdalingen worden voorkomen.¹

De EU heeft haar reductiedoelstelling voor koolstofemissies onlangs verder aangescherpt. Deze bedraagt nu -55% in 2030. Om dit nieuwe doel te realiseren, zal de hoeveelheid verhandelbare emissierechten versneld omlaag moeten worden gebracht. Ook zal de ‘scope’ van het ETS mogelijk verbreed moeten worden zodat er meer sectoren onder vallen. Op termijn zal dit in hogere emissieprijzen moeten resulteren, waardoor het aantrekkelijker wordt om in vergroening te investeren. De betreffende wetsvoorstellen worden medio 2021 verwacht.

_{¹Als het overschot aan emissierechten boven een bepaalde drempel uitkomt, haalt het MSR automatisch een deel van deze rechten uit de markt en stopt deze in een reserve. In het omgekeerde geval worden emissierechten vanuit de reserve weer in de markt gezet.}

De Europese Richtlijn Energiebelastingen

De ETD (Energy Taxation Directive) dateert uit 2003 en stelt voor alle lidstaten minimumheffingen vast op elektriciteit, brandstoffen voor motorvoertuigen en de luchtvaart en op de meeste brandstoffen voor verwarming. De Europese Commissie heeft in 2019 een voorstel gedaan tot hervorming van dit stelsel vanwege veranderingen op de Europese energiemarkt en in de Europese wet- en regelgeving en om de ETD beter te laten aansluiten bij nieuwe technologieën. Aangezien alle nationale regels voor energieheffingen in lijn moeten zijn met de ETD, is er op dit moment sprake van stilstand in afwachting van een bredere hervorming van de energieheffingen op Europees niveau. De lidstaten wachten op een nieuwe herziene ETD, die dan als uitgangspunt fungeert voor het actualiseren van de nationale regels.

Er doen diverse opties de ronde: een minimumheffing op basis van de energiebron en koolstofemissies, harmonisatie van belastinggrondslagen, heffingsdifferentiatie naar sector en uitbreiding van het toepassingsbereik van de ETD. PwC heeft recentelijk haar visie op deze zaken ingediend in het kader van de openbare consultatie van de Europese Commissie. PwC pleit voor de algehele harmonisatie en vereenvoudiging van de energieheffingen binnen de interne markt. Stroomlijning van de zeer complexe lappendeken aan nationale regels maakt het voor bedrijven makkelijker om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen. Ook moet de consistentie tussen de ETD en het ETS worden geborgd.

Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) betreft een voorstel van de Europese Commissie als onderdeel van de Green Deal. Het is een instrument om het weglekken van emissies² tegen te gaan via een heffing op goederen die in de EU worden geïmporteerd op basis van de koolstofuitstoot. Het CBAM beschermt bedrijven in de EU tegen concurrentie vanuit regio's buiten de EU waar koolstofemissies hoger liggen en creëert een gelijk speelveld voor bedrijven in koolstofintensieve sectoren in Europa. Keerzijde is dat een CBAM de handelsrelaties tussen de EU en andere handelsblokken onder druk kan zetten.

Het wetsvoorstel van de Commissie staat gepland voor het tweede kwartaal van 2021. De Commissie heeft in 2020 een effectbeoordeling uitgevoerd, waarop PwC haar visie heeft gegeven. Belangrijkste punten daarin zijn de keuze van beleidsinstrument, het mogelijke risico van dubbele emissiebeprijzing en de relatie tussen de Europese richtlijn energiebelastingen, ETS en CBAM.

_{²Van weglekeffecten is sprake wanneer een bedrijf de productie naar een land verplaatst met minder strenge regels voor koolstofemissies. Weliswaar is er dan geen uitstoot in het land van oorsprong (Europa) maar wel in een ander land. Wereldwijd wordt het emissieniveau er niet lager door.}

Subsidies en financiering

Horizon Europe
Het Innovatiefonds
De Connecting Europe Facility (CEF)
Belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (IPCEI)
Leningen en financieringen van de Europese Investeringsbank

Horizon Europe

Horizon Europe (opvolger van Horizon 2020) is een onderzoeks- en innovatieprogramma met een budget van €95,5 miljard voor de aanpak van de meest urgente uitdagingen waarvoor de EU zich in de toekomst gesteld ziet, waaronder klimaatverandering.

De regeling is bedoeld om opkomende technologieën verder te ontwikkelen en op de markt te brengen (het is dus geen fonds voor fundamenteel onderzoek). Om in aanmerking te komen moet het onderzoeksproject een publieke-private samenwerking betreffen, waarbij in de diverse fases drie verschillende lidstaten zijn betrokken. De projectfinanciering wordt normaliter voor twee tot vier jaar verstrekt en de gemiddelde subsidie ligt tussen de €5 mln en €25 mln. Het gemiddelde financieringspercentage bedraagt naar verwachting veertig tot zeventig procent voor particuliere bedrijven en honderd procent voor non-profit-organisaties (kennisinstituten en de wetenschap).

Het Innovatiefonds

Het Innovatiefonds is een financieringsregeling voor grootschalige ‘flagship’-projecten voor innovatieve koolstofarme technologie. Doel is stimulering van energiezuinigheid, hernieuwbare energie, energieopslag en afvang, gebruik en opslag van CO₂. Het fonds wordt gefinancierd uit het EU ETS. Voor de periode 2020-2030 is naar verwachting een bedrag van circa €10 miljard beschikbaar. De eerste inschrijvingsronde is inmiddels gestart en betreft een financiering van 1 miljard euro.

De Connecting Europe Facility (CEF)

De Connecting Europe Facility (CEF) is een subsidieregeling voor grensoverschrijdende projecten voor het wegnemen van knelpunten op het gebied van energie, vervoer en digitale infrastructuur. Een van de prioriteiten is het faciliteren en versterken van de synergie tussen deze drie sectoren. Er is geld beschikbaar voor technologisch vergevorderde projecten, d.w.z. die al in de demonstratie- of ingebruiksnamefase zitten. Behalve subsidies biedt de CEF financiële ondersteuning voor projecten via (project)garanties.

Belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (IPCEI)

Via dit instrument kunnen lidstaten aan specifieke projecten of technologieën een extra bijdrage verstrekken binnen het Europese kader voor staatssteun. Een voordeel hiervan is dat ook de kosten van de eerste industriële toepassing, d.w.z. tussen pilotfase en massaproductie³, voor financiering in aanmerking kunnen komen. Dit stimuleert de ontwikkeling van nieuwe, baanbrekende producten en productieprocessen.

Om als IPCEI (Important Project of Common European Interest) te worden aangemerkt moet een project een bijdrage leveren aan de Europese doelstelling(en) en een forse versterking opleveren van concurrentievermogen, duurzaamheid of waardecreatie binnen de EU. Bij het project moet daarnaast meer dan één lidstaat zijn betrokken en het project moet mede worden gefinancierd door de begunstigde.

_{³Onder eerste industriële toepassing wordt verstaan het opschalen van pilotfaciliteiten of de “first-in-kind”-apparatuur en faciliteiten voor de stappen na de pilotfase inclusief de testfase. Massaproductie en commerciële activiteiten vallen hier niet onder.}

Leningen en financieringen van de Europese Investeringsbank

De EIB verstrekt groene financieringen voor investeringsprojecten in alle fases van technologische gereedheid.⁴ Er is een breed pallet aan producten beschikbaar voor zowel private als publieke investeerders die voorzien in specifieke investeringsbehoeften en lacunes in de markt.

_{⁴Technologische gereedheidsniveaus (TRL’s) zijn een methode voor het inschatten van de volwassenheid van een technologie tijdens de acquisitiefase van een programma. Deze methode is in de jaren zeventig ontwikkeld door de NASA.}

Een eerste goede stap, maar aanpassingen zijn nodig

Het ETS blijft het belangrijkste beleidsinstrument voor de beprijzing van koolstofemissies binnen de EU. Het ETS vormt samen met de Europese Richtlijn Energiebelastingen en het Carbon Border Adjustment Mechanism een overkoepelend kader om één emissieprijs te borgen voor alle lidstaten. Hoewel dit kader (EU ETS en ETD) in het verleden efficiënt en effectief is gebleken, is hervorming nodig om te zorgen dat het blijft aansluiten op de Europese klimaatdoelstellingen. De Europese Commissie heeft dit al in de planning.

Met de huidige emissieprijs zit er niet genoeg vaart in groene investeringen om de klimaatambities te realiseren. Er zijn nieuwe technologieën op de markt gekomen en de complexe lappendeken aan nationale energieheffingen en -vrijstellingen sluit niet aan bij de huidige Europese energiemarkt. De hervorming moet gericht zijn op een efficiënt en effectief overkoepelend kader voor emissiebeprijzing binnen de EU.

Vanwege de uiteenlopende ambities voor het terugdringen van de koolstofuitstoot – zowel wereldwijd als tussen de lidstaten – vormen weglekeffecten een reëel risico. Wanneer binnen de EU verschillende heffingen worden gehanteerd, verschuift de productie naar de lidstaten waar koolstofemissies goedkoper zijn. Dit punt hebben we al eerder aangestipt in onze Green Deal Monitor over nationale CO₂-beprijzing. Ondanks de verschillen in uitgangsposities van de lidstaten in de energietransitie, is het voor een verdere integratie van de interne markt nodig dat er gemeenschappelijke grondslagen zijn voor het belasten van energieverbruik en koolstofuitstoot.

Bovendien geldt dat zonder overkoepelend kader – of zonder koolstofheffing aan de buitengrens – productie mogelijk wordt verplaatst naar landen buiten de EU. Dat kan schadelijk zijn voor het concurrentievermogen van de EU.

De Commissie doet er dus goed aan om van de huidige situatie – de noodzaak van een groen herstel na Covid-19 en het enthousiasme voor de Green Deal – gebruik te maken om het wetgevingsproces te bespoedigen. In de huidige planning ontbreekt een gevoel van urgentie, terwijl uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat Europa dringend moet vergroenen.

De fondsen die beschikbaar zijn (of komen) voor investeringen om de ambities van de Europese Green Deal te realiseren, komen met name uit bestaande EU-regelingen. De opbrengsten uit het ETS zijn op dit moment niet volledig gekoppeld aan de bestedingen. Door opbrengsten en uitgaven te koppelen kan meer geld beschikbaar komen om de groene transitie te realiseren.

Wat kan er verder nog gedaan worden?

Zoals gezegd heeft de EU diverse stappen gezet voor het sturen van investeringen in de richting van haar Green Deal-ambities. Dat zijn welkome eerste stappen. Maar er zijn meer maatregelen die de EU in overweging zou kunnen nemen om de slagingskans van de Green Deal te vergroten.

Allereerst kan de EU de inkomsten uit het EU ETS inzetten om bedrijven te helpen vergroenen, infrastructuur aan te passen en onderzoek te financieren naar nieuwe technologie-oplossingen. De nationale overheden kunnen datzelfde doen met de opbrengsten uit energieheffingen. Ook kunnen zij koolstofarme(re) technologie, zoals biobrandstof of waterstof, bijvoorbeeld gedurende een bepaalde periode fiscaal aantrekkelijker maken.⁵

Ten tweede zou het ETS kunnen worden uitgebreid zodat ook de niet-industriële uitstoot van fossiele brandstoffen hieronder valt, zoals die van de luchtvaart. Er ontstaat dan een eerlijker beprijzing van producten en diensten. En daarmee mogelijk ook een reëlere, uniforme prijs voor de uitstoot van broeikasgassen.

Ten derde zal de EU constructief in gesprek moeten met haar handelspartners om een balans te vinden tussen enerzijds bescherming van de Europese industrie in de transitie naar een koolstofarme economie en anderzijds het voorkomen van represailles van handelspartners. Dit laatste kan schade aan de Europese exportsector toebrengen en het enthousiasme van burgers voor de Green Deal dempen. En juist het realiseren van voldoende en langdurig draagvlak onder een groot deel van de Europese bevolking is essentieel voor het bereiken van de doelstellingen van de Green Deal.

_{⁵De EU kan dan voorbeelden en/of richtsnoeren geven voor de inrichting van dit soort prikkels om te voorkomen dat er tussen de lidstaten (grote) beleidsverschillen ontstaan of dat staatssteunregels overtreden worden.}

Belangrijke punten voor organisaties

De prijs van koolstofemissies in de EU zal de komende jaren naar verwachting stijgen en bedrijven zullen daarmee rekening moeten houden bij hun investeringbeslissingen en investeringsagenda (soort, omvang, tijdpad en innovatie).
Voor producten die vanuit landen buiten de EU worden geïmporteerd, zal in de toekomst mogelijk een heffing aan de buitengrens gaan gelden. Bedrijven die CO₂-intensieve producten in de EU importeren, zullen een start moeten maken met het verzamelen van gegevens over de CO₂-voetafdruk van deze producten.
Er zijn verschillende EU-fondsen beschikbaar om bedrijven en organisaties te helpen bij het realiseren van de Europese Green Deal-ambities. Het is voor bedrijven zinvol om dit te inventariseren zodat zij een goede strategie kunnen bepalen en de juiste investeringsbeslissingen nemen.
Beleid kan in de loop der tijd veranderen. Dat geldt voor de EU maar ook voor de lidstaten. Het is voor organisaties dan ook van belang om het beleidslandschap in de gaten te houden in de weg naar ‘net zero’.