Mededingingsrechtelijke handvatten voor betere ICT-voorwaarden zorg
22/04/22
Belangrijke stap in doorontwikkeling zorginformatiestelsel
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) stelt dat ziekenhuizen sterk afhankelijk zijn van hun huidige ICT-leverancier van het Ziekenhuisinformatiesysteem (ZIS) en het Elektronische patiëntendossier (EPD). Daarnaast is het overstappen naar een ander ZIS/EPD-systeem volgens de ACM ingewikkeld en duur en zouden ZIS/EPD-leveranciers daardoor al snel een sterke marktpositie hebben.
De ACM is daarom in 2020 gestart met een onderzoek naar de werking van de markten voor informatiesystemen van zorginstellingen en digitale gegevensuitwisseling in de zorg. Met haar rapportage biedt de ACM partijen mededingingsrechtelijke handvatten voor betere EPD/ZIS-voorwaarden. ‘Daarmee komt de ACM nog niet tegemoet aan eventuele praktische 'belemmeringen', maar zet zij wel een belangrijke eerste stap’, stellen PwC’s legal en healthcare-experts Martje Weusten en Sarah van Bommel.
Slimmer, sneller en en duurzamer zorginformatiestelsel
De roep om een goedwerkende ICT-markt in de zorg - als randvoorwaarde voor een slimmer, sneller en duurzamer zorginformatiestelsel - klinkt steeds luider. Het zorginformatiestelsel ondersteunt de efficiëntie van de zorgprocessen in het belang van de patiënt. Daarnaast vormt het de basis voor het uitwisselen van informatie met andere zorgaanbieders.
De ACM schetst in haar rapportage ‘ZIS/EPD-systemen: marktproblemen en oplossingsrichtingen. Een tussenstand, december 2021’ vanuit haar rol als markttoezichthouder een aantal mededingingsrechtelijke handvatten om de werking van de ZIS/EPD-markten en aanpalende markten te verbeteren.
Marktconsolidatie
De ACM stelt allereerst dat de afgelopen vijf jaar sprake is van marktconsolidatie: momenteel worden in Nederlandse ziekenhuizen ZIS/EPD-systemen van vier leveranciers afgenomen, waarbij één ZIS/EPD-leverancier een duidelijke marktleider is.
Verschillende ZIS/EPD-leveranciers hebben in de afgelopen vijftien jaar geprobeerd toe te treden tot de Nederlandse markt. Dit is niet of slechts deels gelukt, door implementatieproblemen en doordat weinig ziekenhuizen overstappen omdat zij worden geprikkeld om hetzelfde ZIS/EPD-systeem te gebruiken als ziekenhuizen/zorgsectoren waarmee zij vaak samenwerken.
Mededingingsrisico’s
De marktconsolidatie leidt volgens de ACM tot mededingingsrisico’s, zoals marktmacht van de grote ZIS/EPD-leveranciers en geringe interoperabiliteit. Volgens de ACM is het voor ziekenhuizen moeilijk en kostbaar over te stappen als zij eenmaal de keuze voor een ZIS/EPD-leverancier hebben gemaakt. Hierdoor bevinden de ziekenhuizen zich veelal in een situatie van ‘vendor lock-in’.
Die situatie leidt vaak tot toetredingsdrempels en overstapdrempels, wat weer resulteert in beperkte mogelijkheden voor disciplinering van de bestaande ZIS/EPD-leverancier. Zo beschikken één of meerdere ZIS/EPD-leveranciers volgens de ACM over marktmacht, waarmee zij mogelijk mededingingsrisico’s creëren. Enkele voorbeelden van deze risico’s zijn hogere tarieven, beperkte toegang tot data en onderhoudsdiensten, het stellen van onredelijke technische beperkingen en contractuele eisen en het hanteren van een laag niveau van interoperabiliteit met andere systemen.
‘Met interoperabiliteit bedoelt de ACM dat de ZIS/EPD-systemen van het ene ziekenhuis data kunnen uitwisselen via ZIS/EPD-systemen van andere ziekenhuizen, en/of met applicaties van derde partijen’, verduidelijkt Weusten. ‘Interoperabiliteit is onder meer belangrijk, omdat patiënten in de praktijk veelal gebruik maken van meerdere zorgaanbieders tijdens een zorgtraject. Gegevensuitwisseling met andere zorgaanbieders is dan cruciaal voor een optimale behandeling.’
‘Daarnaast fungeert de ZIS/EPD-leverancier in de praktijk als een poortwachter van patiëntdata, omdat de ZIS/EPD-leverancier de IT-interface met onderliggende data beheert en de technische voorwaarden en kosten voor toegang voor derde partijen bepaalt’, vult Van Bommel aan. ‘De ACM stelt dat ZIS/EPD-leveranciers door hun marktmacht een prikkel hebben om die toegang (verder) te beperken om zo hun eigen winsten te vergroten door het hanteren van hogere tarieven. Dit zou de interoperabiliteit tussen ziekenhuizen kunnen beperken.’
Mededingingsrechtelijke handvatten
De ACM schetst een aantal oplossingsrichtingen, die als mededingingsrechtelijke handvatten dienen. Allereerst kunnen ziekenhuizen hun positie ten opzichte van ZIS/EPD-leveranciers versterken door het realiseren van een betere inkoopsamenwerking en meer standaardisering. De ACM stelt dat dit de interoperabiliteit van de ZIS/EPD-systemen en aanpalende ICT-systemen bevordert.
‘Wij zien hier voor ziekenhuizen een mogelijkheid tot het oprichten van een inkooporganisatie onder bijvoorbeeld gezamenlijke zeggenschap, een gezamenlijk inkoopprotocol of lossere samenwerkingsverbanden’, stelt Weusten. ‘Bij de inrichting van zo’n inkooporganisatie moeten partijen rekening houden met onderwerpen die van belang zijn voor de vormgeving van een samenwerking.’
Voorwaarden standaardiseringsregeling
De ACM pleit daarnaast voor het verbeteren van de interoperabiliteit van ZIS/EPD-systemen. Zo kunnen ICT-leveranciers gezamenlijk open standaarden hanteren voor bijvoorbeeld datastructuur, koppelingen of communicatieprotocollen en de toegang tot het ZIS/EPD-systeem voor aanbieders van aanvullende diensten vergemakkelijken. De ACM schetst enkele voorwaarden waaraan een standaardiseringsregeling moet voldoen om niet als mededingingsbeperkend te worden beschouwd:
de procedure voor de vaststelling van de norm is transparant: marktpartijen kunnen zich tijdig informeren over iedere ontwikkelingsfase van de norm.
deelname aan de standaardisering heeft een open karakter: deelname staat voor iedereen open en geen enkele marktpartij wordt bij voorbaat uitgesloten.
de vastgestelde norm is niet-bindend.
de standaardiseringsregeling verleent op eerlijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden toegang tot de norm.
‘Door deze gestandaardiseerde manier van toegangsverlening tot ZIS/EPD-systemen hoeft de ZIS/EPD-leverancier niet langer rekening te houden met uiteenlopende technische oplossingen voor het verlenen van toegang tot verschillende aanvullende diensten. Ook bieden open standaarden leveranciers de mogelijkheid om vooruit te lopen op een betere interoperabiliteit zoals wij eerder bepleitten in ons artikel over de Wet Elektronische gegevensuitwisseling in de Zorg (Wegiz)’, zegt Van Bommel.
Wisselende reacties op marktverkenning informatiesystemen
De ACM heeft aangekondigd medio 2022 een leidraad op te stellen om de mededingsrechtelijke kaders en verplichtingen voor ZIS/EPD-leveranciers te verduidelijken en te concretiseren. In voorbereiding op de door de ACM aangekondigde leidraad heeft KPMG voor de ACM een rapport opgesteld inzake een marktverkenning naar informatiesystemen van ziekenhuizen en digitale gegevensuitwisseling in de zorg.
Als reactie hierop heeft een onbekende ZIS/EPD-leverancier een verzoek ingediend bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) om publicatie van het KPMG-rapport te voorkomen. De leverancier wil daarmee, in afwachting van de uitspraak van het College in de hoofdzaak, (mogelijke) reputatieschade en daarmee omzetverlies en omzetderving vermijden.
Op 22 maart jl. heeft de voorzieningenrechter van het College zich over deze zaak gebogen en zijn oordeel tot een zuivere belangenafweging beperkt. Volgens de voorzieningenrechter is er sprake van onevenredig nadeel voor de ZIS/EPD-leverancier, omdat met het openbaar maken van het KPMG-rapport ook minder positieve percepties van afnemers openbaar worden gemaakt. Daarnaast zouden (mogelijke) negatieve gevolgen daarvan voor de ZIS/EPD-leverancier niet of moeilijk omkeerbaar zijn. Omdat het KPMG-rapport grotendeels overeenkomt met de publicatie van de ACM, oordeelt de voorzieningenrechter dat alleen de managementsamenvatting van het KPMG-rapport mag worden gepubliceerd.
‘Openbaarmaking van de managementsamenvatting van het KPMG-rapport zou aan het doel van de ACM bijdragen en niet leiden tot onevenredig nadeel voor de ZID/EPD-leverancier’, stelt Weusten. ‘Wij zijn benieuwd of deze voorlopige voorziening in de hoofdzaak stand zal houden.’
Wat betekent dit voor u?
De ACM biedt partijen mededingingsrechtelijke handvatten voor betere EPD/ZIS-voorwaarden. Daarmee wordt nog niet tegemoetgekomen aan eventuele praktische 'belemmeringen', maar dit is wel een belangrijke eerste stap. ‘Voor de praktische ‘belemmeringen’ zal het tijd kosten om alle partijen klaar te maken voor de samenwerking’, verwacht Van Bommel.
‘Daarnaast hebben ziekenhuizen vaak langdurige contracten gesloten. Het is dus de vraag of, en zo ja, wanneer deze kunnen worden 'opengebroken'. Dit moet partijen er echter niet van weerhouden om de ruimte die de ACM biedt ook nu al aan te grijpen voor verdere gezamenlijke afspraken met ICT-leveranciers. Dit geldt zeker ook op het gebied van gegevensdeling in lijn met overheidsinitiatieven ‘Versnellingsprogramma voor Informatie-uitwisseling tussen VIPP 5’ en ‘Wegiz’. Wij zijn graag bereid de markt hierin oplossingsgericht te ondersteunen en geven hiermee gehoor aan de (steeds luidere wordende) oproep van het veld om de noodzakelijke transformatie te faciliteren binnen de bestaande wettelijke kaders.’
Contact
Volg ons
