De behandeling van de begroting

‘Neem voor de begroting het coalitieakkoord als leidraad – de afspraken met het college verdienen de focus voor uw kaderstellende en controlerende taak. En juist deze eerste begroting is cruciaal, omdat deze begroting vaak de basis is voor de gehele periode en dus de komende vier jaar. Deze begroting bepaalt voor een groot deel de informatie die u de komende jaren voor uw rol beschikbaar heeft.

Veel provincies spreken af om halverwege de coalitieperiode een zogeheten “midterm review” uit te voeren, waarbij extra aandacht wordt geschonken aan het uitgevoerde beleid en de realisatie van de doelstellingen uit het coalitieakkoord. Het is echt een moment van heroverweging en daarom een mooi instrument voor u als Statenlid, omdat het de mogelijkheid geeft om daadwerkelijk tussentijds bij te sturen en wijzigingen aan te brengen. 

Voor ieder Statenlid geldt: selecteer die doelstellingen (uit het akkoord) die u het belangrijkst vindt, zorg ervoor dat ze zo ”smart” mogelijk worden vastgelegd – specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdgebonden – en zorg voor niet te veel, maar goede indicatoren, die ook daadwerkelijk te meten zijn. Hoe concreter de doelstellingen, des te beter tussentijds kan worden gerapporteerd en des te beter u kunt controleren en bijsturen. 

Het is voor Statenleden echt de kunst om focus aan te brengen in de begrotingsbehandeling. Lees daarvoor allereerst de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen: de samenvatting van de begroting. Als u als fractielid een eigen specialisme heeft, beoordeelt u natuurlijk de informatie die daarover gaat. Oppositieleden kunnen zich eerst richten op de elementen uit het coalitieakkoord waar zij achter staan en vervolgens speerpunten van de eigen partij opwerpen die niet in het coalitieakkoord zijn uitgewerkt. Mogelijk bewegen Provinciale Staten met uw ideeën mee.’

‘Veel prestaties kunt u meetbaar maken. Maak in de begroting met het college concrete afspraken over welke prestaties gerealiseerd moeten worden en welke indicator daarbij past. Het kiezen van het juiste type indicator hangt af van het specifieke doel en de context van de meting. Het is belangrijk om indicatoren te selecteren die relevant zijn voor het beoordelen van de prestaties en het nemen van beslissingen. Indicatoren zijn er op vier ‘niveaus’:

• Input-indicatoren: deze indicatoren meten de middelen die worden ingezet om een bepaald doel te bereiken. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de input. Voorbeelden hiervan zijn het aantal medewerkers, het beschikbare budget of de benodigde materialen 
• Throughput-indicatoren: deze indicatoren meten de activiteiten die worden uitgevoerd/ingezet om een doelstelling te realiseren. Ze geven inzicht in de realisatie van de voorgenomen acties. Voorbeelden hiervan zijn het aantal georganiseerde bijeenkomsten met gemeenten over een specifiek onderwerp of het aantal uitgevoerde controles. 
• Output-indicatoren: deze indicatoren meten de resultaten of output die worden gegenereerd door een bepaald proces of activiteit. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de output. Voorbeelden hiervan zijn het aantal subsidies, de hoeveelheid geplante bomen of aangelegde vierkante meters fietspad of de dienstverlenings- of medewerkerstevredenheidsscores.  
• Impact-indicatoren: deze indicatoren meten de langetermijneffecten of impact van een bepaalde activiteit, beleid of programma. Ze geven inzicht in de veranderingen die optreden als gevolg van deze activiteit. Voorbeelden hiervan zijn de vermindering van CO2-uitstoot, de verbetering van de gezondheid van de bevolking of de toename van de werkgelegenheid. 

Ik zie in de praktijk veel input- en throughput-indicatoren, maar zorg vooral dat output (op de kortere termijn) en outcome (vaak op de langere termijn) helder zijn. Het gaat u immers om het effect van het provinciale beleid op de buitenwereld. 

Een voorbeeld: u wilt een veiligere provinciale weg voor overstekend verkeer. U besluit daartoe de snelheid van de weg te verlagen naar zestig kilometer per uur en in overleg met de politie en het openbaar ministerie worden meer flitspalen geplaatst. Als indicator benoemt u het aantal snelheidsbekeuringen. U weet nu echter niet of er ook daadwerkelijk minder incidenten (zoals ongelukken) hebben plaatsgevonden. Houd dus altijd de meting van de impact en de (veronderstelde) causaliteit goed in de gaten. 

Hoewel het werken met indicatoren geen exacte wetenschap is, helpt het concreet maken en het meten van output en de effecten u om de vinger aan de pols te houden. Realiseer u wel dat effectmetingen door de complexiteit niet altijd jaarlijks mogelijk zijn en dat ook de causaliteit meestal niet eendimensionaal is en dus altijd sprake is van andere invloeden.  

Voor opgaven waar het effect op de langere termijn moet worden gerealiseerd (zoals bij de klimaatdoelstellingen) is het verstandig om op basis van de “transitiepaden” tussentijdse mijlpalen en indicatoren te formuleren op basis waarvan u kunt bepalen of de opgave ‘op koers ligt’ of dat bijgestuurd moet worden. Zie hiervoor ook ons artikel over sturen op klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen.’

‘De stikstofproblematiek, de stijgende energie- en grondstofprijzen en de wooncrisis zorgen (ook) bij provincies voor veel extra uitdagingen en onzekerheden. Hetzelfde geldt voor de veranderingen ten aanzien van het belastinggebied of de (verwachte) kortingen op het provinciefonds vanaf 2026. En misschien spelen in uw provincie nog andere specifieke ontwikkelingen die u wilt volgen.

De begroting moet helder zijn over de bestuurlijke en de financiële hoofdlijnen van de keuzes die het college heeft gemaakt met betrekking tot al deze (onzekere) ontwikkelingen, inclusief een onderscheid in wat beïnvloedbaar is en wat niet. Hierbij is het belangrijk dat het college de belangrijkste uitgangspunten en aannames periodiek monitort om bij te kunnen sturen. Spreek daarbij af bij welke impact (op begroting, financiële ratio’s en/of prestatie-indicatoren) het college de Staten informeert of nieuwe besluitvorming aan de Staten voorlegt.

Om de onzekerheden, het risicoprofiel en de gevolgen meer te duiden, helpt het om bij de belangrijke onderwerpen voor uw provincie het college verschillende scenario’s en de gevolgen voor de beleidsdoelstellingen in hoofdlijnen uit te laten werken. Zo krijgt u beter zicht op uw handelingsperspectief.

Soms is het nog niet bekend wat de (financiële) effecten van een ontwikkeling zijn. Maar ook als het college nog geen inschatting kan maken, is het relevant voor u om te weten waarom dat zo is. Dan kunt u uw toezicht zo inrichten dat die effecten langzamerhand in beeld komen.’

‘Het is van belang om de financiële positie van provincies goed te monitoren, zeker in combinatie met de uitdagingen op het gebied van mobiliteit, wonen, natuur en klimaat. Er is incidenteel geld beschikbaar (via specifieke uitkeringen en fondsen), maar de effecten op langere termijn zijn voor de toekomst van belang. Een goede afweging tussen korte- en langetermijneffect is belangrijk, zowel voor de financiën als voor de gevolgen op verschillende beleidsterreinen. Prioriteren wordt waarschijnlijk steeds belangrijker door schaarste in (structurele) middelen, capaciteit en grondstoffen. En meer dan in voorgaande jaren zullen de Staten de korte- en langetermijneffecten moeten afwegen.

Zorg dat u beslagen ten ijs komt en – ondanks alle onzekerheden – voldoende basis heeft om tot besluitvorming te komen, waarbij uw politieke gedachtengoed uiteraard uw afweging zal kleuren. Extra investeringen nu zullen bijvoorbeeld leiden tot structurele kapitaallasten in de toekomst. Incidentele uitgaven en tekorten kunnen leiden tot een (te) laag weerstandsvermogen. Aan de andere kant is het weerstandsvermogen juist bedoeld om (on)verwachte risico’s op te kunnen vangen.

De financiële effecten kunt u afleiden van de ontwikkelingen van de financiële kerngetallen, de weerstandsratio en het incidentele en het structurele begrotingsevenwicht. Hoe ontwikkelen deze cijfers zich op de lange termijn? Blijven de ratio’s binnen de gestelde kaders? Hoe wordt het renterisico beheerst? Wordt een eventueel structureel begrotingstekort binnen een redelijke termijn opgelost? Wat zijn de afhankelijkheden van toezeggingen van het Rijk? En wordt de algemene reserve aangevuld als het weerstandsvermogen onder de gestelde norm zakt? Op welke termijn?

De effecten op verschillende beleidsterreinen op de korte en de lange termijn zijn zo mogelijk nog lastiger in te schatten. Geeft de begroting inzicht in de verwachte ontwikkeling van de afgesproken prestatie-indicatoren? Welke uitgangspunten en aannames horen daarbij? Waar moet u intensiveren, waar temporiseren en met welke (verwachte) gevolgen? Het advies dat ik eerder gaf bij de zomernota geldt nu weer: kan het college u mogelijke alternatieven van het voorgestelde beleid/maatregelen aangeven zodat u een eigen (andere) afweging kunt maken? 

Mogelijk dat uw provincie de komende jaren vanwege een magere financiële positie en/of het ontbreken van structureel evenwicht moet “ombuigen” of dat er zelfs bezuinigingen op het ambtelijke apparaat nodig zijn. Vaak wordt dan eerst gekeken naar ruimte in de begroting (structurele onderbesteding, reserves, enzovoorts). Er wordt dan in feite strakker begroot en  scherper aan de wind gevaren.

Belangrijk is dat de interne “checks en balances” (in de controllijn) op orde zijn om risico’s snel te kunnen adresseren. Na de meer technische maatregelen in de begroting komen er vaak ombuigingen en bezuinigingen. Daag het college uit op de concreetheid en controleerbaarheid van de maatregelen (en bijbehorende indicatoren), zodat u in uw controlerende rol kan volgen of de maatregelen worden uitgevoerd en het gewenste resultaat wordt bereikt. Vergeet hierbij niet de impact op de programmadoelstellingen in ogenschouw te nemen (en inzichtelijk te laten maken).’ 

‘Alle begrotingen zijn opgebouwd volgens de verplichte eisen van de verslaggevingsregels Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Maar dat betekent niet dat u het niet eigen mag maken. Zo is het toegestaan in het jaarverslag paragrafen toe te voegen rondom (vaak programma-overstijgende) onderwerpen waarover u specifiek geïnformeerd wilt worden. Denk aan een paragraaf over duurzaamheid of brede welvaart, over belangrijke verbeterprogramma’s of complexe, risicovolle projecten. Realiseer u wel dat alle extra verzoeken menskracht, tijd en geld kosten – en de begroting verder laten groeien – dus evalueer tijdig of een extra paragraaf nog steeds nodig is.’