Belastingheffing multinationals; een stand van zaken

Door: Maarten de Wilde – Knowledge Centre

In 2021 bereikten ongeveer 140 landen politieke overeenstemming binnen het OECD/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF) over een mondiale hervorming van het internationale winstbelastingstelsel. De overeenstemming betreft een aanpak van de fiscale uitdagingen van de digitaliserende economie langs twee pijlers: Pillar One en Pillar Two, oftewel de Two-Pillar Solution. Pillar One ziet op een herverdeling van de ondernemingswinsten van de ongeveer 100 tot 125 allergrootste bedrijven wereldwijd richting marktjurisdicties. Pillar Two introduceert een alternatieve winstbelasting, de zogenoemde Global Minimum Tax (GMT). Deze verplicht grote bedrijven (jaaromzet meer dan 750 miljoen euro) ten minste 15%-minimumwinstbelasting te betalen. Deze belasting moet worden betaald in het land waar deze bedrijven hun ondernemingsactiviteiten verrichten, of anders in een van de andere landen waar zij actief zijn. PwC Accountancy Insights berichtte over de ontwikkelingen in het interview met Edwin Visser en de bijdrage van ondergetekende over de Wet minimumbelasting 2024 (Pillar Two).

Nu, enkele jaren later, blijkt de implementatie nog altijd een uitdaging. De tweepijlerhervorming beoogt multinationals eerlijker te belasten, op de juiste plaats en tegen het juiste tarief. De maatregelen beogen een bodem te leggen in de mogelijkheden voor landen om elkaar fiscaal te beconcurreren. Ongeveer 60 landen, waaronder alle lidstaten van de Europese Unie (EU), hebben de afspraken inzake Pillar Two in hun nationale wetgeving ingevoerd of zijn daar concreet mee bezig. Tegelijkertijd bezien verschillende landen hun fiscale stimuleringsregelingen om de impact van Pillar Two op hun concurrentiepositie te verzachten. De afspraken over Pillar One moeten nog verder worden geconcretiseerd. De voortgang daar lijkt sinds de zomer van 2024 tot stilstand te zijn gekomen. Tegelijkertijd blijft de druk om een duurzame oplossing te vinden onverminderd groot. Wat is er gebeurd en wat is de huidige stand van zaken?

Transparantie, coherentie en substance

Het denken over de belastingheffing van multinationals is de laatste jaren sterk veranderd. Voorheen ging het vooral om de aanpak van belastingparadijzen en brievenbusfirma’s. De lancering van het Base Erosion and Pofit Shifting (BEPS)-project van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in 2012, op uitnodiging van de G20, leidde in 2015 tot diverse maatregelen. Deze waren gericht op fiscale gegevensuitwisseling (transparantie), de aanpak van belastingontwijking (coherentie) en het verzekeren dat belastingheffing plaatsvindt waar de commerciële waarde wordt gecreëerd (substance) aan de aanbodzijde. Voorbeelden van anti-BEPS-maatregelen binnen de EU zijn te vinden in de Anti-Tax Avoidance Directive (ATAD) en de Directive on Administrative Cooperation (DAC). De ATAD-maatregelen proberen fiscale gaten te dichten en de integriteit van het internationale winstbelastingsysteem te versterken. De DAC-maatregelen richten zich tot administratieve samenwerking tussen belastingautoriteiten.

Niet: waar belasten en hoeveel belasten

De anti-BEPS-maatregelen uit 2015 richten zich niet tot de onderliggende vragen wáár bedrijven hun vennootschapsbelasting zouden moeten betalen (aanbodzijde en/of vraagzijde?) en hoevéél belasting ze zouden moeten betalen. Hoewel een opening voor meer fundamentele hervorming lag in een van de aandachtspunten, de belastingheffing van de digitale economie (BEPS Actiepunt 1), weken de OESO-landen om praktische redenen uit naar best practices binnen de kaders van de bestaande belastingstelsels van landen. Hoewel dit volgens sommigen het succes van het BEPS-project verklaart, leidde dit ook tot kritiek. Kritiek kwam vooral uit ontwikkelende landen en opkomende economieën. Diverse landen voelden zich onvoldoende gehoord binnen het IF, het door de OESO op uitnodiging van de G20 georganiseerde overlegplatform voor landen voor de vorming en implementatie van internationaal belastingbeleid. Binnen de kaders van de bestaande belastingstelsels, komen de belastinginkomsten vooral terecht in de landen waar bedrijven hun meest hoogwaardige investeringen doen. In de praktijk zijn dat vooral de ontwikkelde landen. Tegelijkertijd beconcurreren landen elkaar om investeringslocatiebeslissingen van bedrijven via hun belasting- en subsidiestelsels. Stimuleringsmaatregelen in ontwikkelde landen zoals ‘patent boxes’ richten zich op technologisch hoogwaardige investeringen. Ontwikkelende landen richten zich met hun ‘tax holidays’ vooral op investeringen in productie en assemblage. Ondertussen moeten er belastingopbrengsten worden gerealiseerd om de publieke voorzieningen te financieren. Daar zit spanning.

Unilaterale maatregelen en tegenmaatregelen

In de zoektocht naar belastingopbrengsten reageerden diverse landen op de BEPS-uitkomsten uit 2015 met de introductie van eenzijdige maatregelen. Verschillende landen gingen over tot het opleggen van belastingen aan buitenlandse technologiebedrijven die hun markten bedienen zonder zich daar fysiek te vestigen, zoals bedrijven met onlinedienstverlening op het gebied van socialemediaplatformen, handelsplatfomen en/of zoekmachines. De initiatieven werden bekend als digitaledienstenbelastingen (digital services taxes, DSTs). Bekende voorbeelden van landen die DSTs introduceerden zijn Canada, Frankrijk en India. Dit leidde tot politieke spanningen, vooral in relatie tot de Verenigde Staten (VS) die hierin discriminatoire heffingen zien in het nadeel van het Amerikaanse bedrijfsleven en dan met name de beroemde techgiganten. De VS reageerden met vergeldingsmaatregelen, handelssancties en dreigementen daarmee.

Pillar One stagneert

Het momentum voor verandering leidde binnen het IF in 2019 tot de eerste stappen richting wat later de tweepijleroplossing zou worden (BEPS 2.0). Anders dan de BEPS-maatregelen uit 2015 gingen de nieuwe plannen wél over de vraag waar multinationals belasting moeten betalen (Pillar One) en hoeveel belasting dit ten minste moet zijn (Pillar Two). De ontwikkelingen leidden tot het politieke akkoord in 2021. Waar de Global Minimum Tax uit Pillar Two tot concretisering kwam, stagneerde in de zomer van 2024 het Pillar One-plan om belastingheffing deels te verleggen naar landen waar bedrijven hun producten afzetten, omdat landen op de inhoud niet tot overeenstemming konden komen. De finale versie van het ontwikkelde Pillar One-verdrag moet nog worden gepubliceerd. Het succes van Pillar One hangt af van de bereidheid van de VS het verdrag te ratificeren. Daarvoor is binnen de Amerikaanse Senaat een tweederdemeerderheid nodig. Vooralsnog is deze er niet. Onderdeel van de Pillar One-afspraken is dat de eerdergenoemde digitaledienstenbelastingen worden teruggedraaid. Deze afspraak loopt jaareinde 2024 af. Mocht Pillar One niet voor die tijd worden geratificeerd, dan is de verwachting dat eerder teruggedraaide unilaterale maatregelen in verschillende landen zullen herleven. Canada ging bijvoorbeeld niet akkoord met een verlenging van deze afspraak en voerde al in de zomer van 2024 een digitaledienstenbelasting in. Dat leidde tot spanningen in de relatie met de VS.

VN-Raamwerkverdrag inzake belastingsamenwerking

De onvrede bij ontwikkelende landen over de uitkomsten van de overleggen binnen het IF leidden in 2023 tot het aannemen van een resolutie binnen de Verenigde Naties (VN) over de ontwikkeling van een VN-Raamwerkverdrag voor internationale belastingsamenwerking, het zogenoemde UN Framework Convention on International Tax Cooperation. In de zomer van 2024 werden de eerste stappen genomen richting verdere concretisering daarvan. Het VN-Raamwerkverdrag moet in 2027 werkelijkheid worden. Het streven is een eerlijkere winstbelastingheffing te ontwikkelen, waarbij de nadruk ligt op meer marktgerichte benaderingen bij het verdelen van belastinggrondslag over landen. Het doel is om binnen VN-verband een inclusiever en representatiever overlegplatform te organiseren, mede ten voordele van ontwikkelingslanden. Ook hier zit spanning. De EU-lidstaten, het Verenigd Koninkrijk, de VS en diverse van de andere meest ontwikkelde landen ziet hier vooral een rol weggelegd voor het IF en stemden destijds tegen de resolutie.

Fiscale integratie binnen de EU

Binnen de EU is de Global Minimum Tax uit Pillar Two ingevoerd via de EU-Richtlijn Pijler 2 (Richtlijn (EU) 2022/2523). Dit past in de al langer bestaande ambities binnen de EU-instituties om de vennootschapsbelastingstelsels van de EU-lidstaten verdergaand te integreren. De voorstellen van de Europese Commissie in deze richting, bovenop de EU-Richtlijn Pijler 2, zoals het richtlijnvoorstel uit 2023 voor een BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) en daarvoor de voorstellen uit 2011 en 2016 voor een Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) zijn pogingen dit te realiseren. Deze voorstellen richten zich tot de ontwikkeling van een Europese belastinggrondslag voor het grote bedrijfsleven binnen de EU die over de lidstaten wordt verdeeld volgens een formule. Dit, in plaats van het zakelijheidsbeginsel (arm’s length principle, transfer pricing) zoals dat nu wordt toegepast. De voorstellen moeten leiden tot een geharmoniseerde aanpak binnen de EU om de interne markt te versterken en een gelijk speelveld te creëren. Dit moet de Europese concurrentiepositie ten goede komen. Onderdeel van de plannen is ook de inzet van Europese fiscale stimuleringsmaatregelen en het creëren van eigen middelen (own resources) ter financiering van de EU-begroting. Bij de CCCTB kwamen de EU-lidstaten er niet uit. Een van de belangrijkste knelpunten was de verdeelsleutel. Het BEFIT-voorstel ligt eveneens politiek lastig. Ook bínnen de EU blijkt belastinghervorming lastig realiseerbaar.

Draghi-rapport

Op 9 september 2024 publiceerde voormalig President van de Europese Centrale Bank Mario Draghi een invloedrijk rapport voor de Europese Commissie. Het rapport geeft een economische visie over de toekomst van de EU. Het benadrukt de noodzaak voor de EU om investeringen aan te trekken en fiscale stimuleringsmaatregelen te treffen. Het rapport schetst het belang van Europese samenwerking in het huidige internationale geopolitieke speelveld en de concurrentie met de VS en China. Het rapport stelt dat de EU veel publiek geld moet uitgeven om haar strategische beleidsdoelstellingen te realiseren, zoals de energietransitie en het bevorderen van technologische innovatie. De EU moet investeren om de strategische onafhankelijkheid en veerkracht van de lidstaten te bevorderen.

Het wordt interessant om te zien hoe de EU vorm zal geven aan de Europese fiscale stimuleringsmaatregelen uit het Draghi-rapport. Binnen de interne markt gelden de staatssteunregels. Met de Verordening betreffende buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren (Foreign Subsidies Regulation, FSR) probeert de EU ook een gelijk speelveld op te leggen aan derde landen. De EU-lidstaten zullen hun stimuleringsmaatregelen moeten coördineren om niet met de staatssteunregels in strijd te komen. Dat is van belang gezien bijvoorbeeld de uitkomst van de recente staatssteunzaak rond Apple. Het Europese Hof van Justitie bevestigde de beschikking van de Europese Commissie op basis waarvan EU-lidstaat Ierland gehouden was de aan het beroemde Amerikaanse techbedrijf verleende fiscale staatssteun ter hoogte van ruim 13 miljard euro terug te vorderen.

Daar komt bij dat de Global Minimum Tax uit Pillar Two de individuele EU-lidstaten en ook de EU als geheel niet veel ruimte geeft voor fiscale stimuleringsregelingen en subsidies. Een dragende gedachte onder het wereldwijde 15%-minimumbelastingstelsel is dat wanneer landen onder het minimumtarief uitkomen, andere landen tot dat niveau bijheffen om de effecten van de stimuleringsmaatregelen te neutraliseren. Het beperken van belastingconcurrentie is een van de kerndoelstellingen van Pillar Two, maar belastingsubsidiëring en de aanpak van belastingconcurrentie gaan lastig samen.

Pillar Two onder druk

Ook de Global Minimum Tax staat onder druk. De VS en China hebben de 15%-minimumbelasting uit het Pillar Two-akkoord niet ingevoerd. Zij subsidiëren hun bedrijfsleven substantieel. De VS hanteren al een aantal jaren een eigen variant van de minimumbelastingregels, passend bij de Amerikaanse belangen. De VS vinden dat meer dan voldoende. Het Amerikaanse Congres verzet zich uitdrukkelijk tegen zowel Pillar One als Pillar Two, en dan vooral wanneer de binnen het IF ontwikkelde regels het Amerikaanse bedrijfsleven tegenwerken. Hoewel de VS hier wellicht het meest uitgesproken over zijn, staan zij feitelijk niet alleen. Ook andere landen zetten hun winstbelastingstelsels nog altijd in om elkaar te beconcurreren om de investeringslocatiebeslissingen van ondernemingen. Diverse landen, zowel ontwikkelde landen als ontwikkelingslanden, wijken uit naar subsidiemaatregelen om de implicaties van de Pillar Two-bijheffing te mitigeren. China houdt zijn kaarten nog altijd dicht tegen de borst, zo lijkt het. Dit alles zet de bestendigheid van de Pillar Two-hervormingen onder druk.

Ook van binnenuit worden de effecten van de Pillar Two-regels verzacht. Binnen IF-verband worden de regels gaandeweg aangepast, bijvoorbeeld om varianten van belastingtegoeden te faciliteren – zogenoemde Qualified Refundable Tax Credits (QRTCs) en Marketable Transferable Tax Credits (MTTCs). Dat zijn belastingkortingen en belastingteruggaafregelingen met een ontwerp dat sterk lijkt op de maatregelen die de VS hebben ingevoerd met de Inflation Reduction Act (IRA). De IRA introduceerde enige jaren geleden grootschalige stimuleringsregelingen voor het Amerikaanse bedrijfsleven. Een ander voorbeeld is te vinden in de bijheffing tot het minimumniveau. Om landen waar bedrijven hun hoofdvestiging hebben te ontzien, zijn de Pillar Two-regels op het punt van de bijheffing door andere landen tijdelijk verzacht. Hiermee wordt vooral tegemoetgekomen aan de wensen van de VS en China. De tijdelijke verzachting moet over ongeveer een jaar aflopen. De vraag is of dit straks daadwerkelijk zal gebeuren of dat we verlengingen tegemoet gaan zien. In reactie op Kamervragen of dit niet eigenlijk het idee van Pillar Two ondermijnt, gaf de Nederlandse staatssecretaris van Financiën aan dat deze afspraken nodig waren om internationaal tot consensus te kunnen komen. De OESO werkt op dit moment aan een permanente safe-harbour.

De tweepijleroplossing belooft een eerlijker internationaal winstbelastingsysteem. Pillar One moet leiden tot een eerlijkere verdeling van belastinggrondslag van de allergrootste multinationals. Tegelijkertijd zien we Pillar One stagneren. Herintroductie van eerder teruggedraaide unilaterale digitaledienstenbelastingen en daaropvolgende represaillemaatregelen zijn het mogelijke gevolg. Pillar Two moet belastingontwijking en belastingconcurrentie aanpakken. Veel landen voeren Pillar Two daadwerkelijk in. Tegelijkertijd zien we landen, nu het erop aankomt, hun inspanningen richten op veiligstelling van subsidiemaatregelen om internationaal concurrerend te blijven. Ook in Nederland loopt een politieke discussie of bijvoorbeeld de innovatieboxregeling zou moeten worden omgevormd tot een belastingtegoed. Ondertussen hebben de regels van zowel Pillar One als Pillar Two qua complexiteit haast mythische proporties aangenomen. Dat brengt uitdagingen voor zowel bedrijven als overheden.

Binnen de EU roept het Draghi-rapport de lidstaten op te voorkomen dat de EU zichzelf zowel qua competitiekracht als geopolitiek benadeelt door de competitie niet te volgen. Het Europese bedrijfsleven uitte eerder soortgelijke zorgen en roept op tot actie van de EU en haar instellingen om het Europese concurrentievermogen te vergroten via publiek gefinancierde interventies. Het draait om investeringen in innovatie, R&D, technologie, digitalisering, kunstmatige intelligentie, en hoe dit alles kan worden aangezwengeld om de Europese welvaart te behouden en te bevorderen. Vervolgvraag is hoe dit te financieren. Discussies over het genereren van nieuwe eigen middelen en EU-budgetverruimingen liggen politiek lastig.

Binnen de OESO werkt men aan kaders waarbinnen landen elkaar fiscaal kunnen beconcurreren, zonder in strijd te komen met de minimumbelastingregels van Pillar Two. Onderdeel daarvan is de zogeheten No Benefit Rule (NBR) op basis waarvan landen elkaars Pillar Two-regels kunnen diskwalificeren wanneer landen flankerende subsidiemaatregelen treffen om de effecten van hun Pillar Two-bijheffingen te verzachten. Het toepassingsbereik van deze regel is niet duidelijk en dat begint te wringen. Afhankelijk van de bewegingsruimte die zal ontstaan, zal de effectiviteit van de minimumbelastingregels navenant verwateren. Dit, nog los van de juridische stekeligheden die inmiddels rondom Pillar Two in de praktijk opkomen. Hoe verhoudt Pillar Two zich tot de belastingverdragen, investeringsverdragen, het primaire EU-recht en het fundamentele recht op eigendom? Hoe zit het met de doorwerking van Pillar Two in het EU-recht van de richtsnoeren die het Inclusive Framework publiceerde sinds het aannemen van de EU-Richtlijn Pijler 2? Inmiddels zijn al verschillende juridische procedure opgestart.

Hoe zit het met de ontwikkelingslanden? Landen zullen mogelijk eenzijdig teruggrijpen naar digitaledienstenbelastingen, de bronbelastingvariant in het VN-Modelbelastingverdrag en digitale vaste inrichtingen of zelfs eenzijdige implementatie van Pillar One overwegen, bijvoorbeeld in relatie tot landen waarmee geen belastingverdrag is gesloten. Complicerend element, los van het risico van represaillemaatregelen, is dat belastingen op digitale diensten en bronbelastingen de kosten van zakendoen verhogen vanwege hun veelal brutogrondslag (geen kostenaftrek) en cascaderende karakter (meervoudige heffing binnen bedrijfskolom). Hoewel het moeilijk te kwantificeren is, kan dit drukkende gevolgen hebben op het lokale investeringsklimaat. Dat heeft weer implicaties voor de creatie van banen en welvaart. Afwentelingsperikelen spelen wanneer bedrijven deze belastingen vervolgens doorbelasten aan consumenten en werknemers via productprijzen en loonmatigingen. Ook is nog geen technische oplossing voorhanden om digitale ondernemingen en andere ondernemingen voor de belastingheffing te onderscheiden. Bewegingen van fiscale stimuleringsmaatregelen naar subsidies liggen voor ontwikkelingslanden moeilijk, aangezien zij daar niet altijd de capaciteit en middelen voor hebben. Het succes van het VN-Raamwerkverdrag moet worden afgewacht.

De route van het tweepijlerakkoord naar de implementatie daarvan brengt veel dynamiek. De verlegging van belastinggrondslag naar marktjurisdicties uit Pillar One brengt winnaars en verliezers. Het indammen van belastingconcurrentie volgens Pillar Two tornt aan de fiscale autonomie van landen. De VS en China subsidiëren hun bedrijfsleven fors. Binnen de EU roept het Draghi-rapport op tot publiek gefinancierde interventies om de Europese concurrentiekracht te vergroten. Binnen IF-verband wordt gewerkt aan kaders om belastingconcurrentie te reguleren. Ontwikkelingslanden voelen zich in een ingewikkelde positie gemanoeuvreerd. Het VN-Raamwerkverdrag moet internationaal belastingbeleid inclusiever en eerlijker maken. Het belastinglandschap van de nabije toekomst is politiek dynamisch, rommelig, complex, competitief en laat zich juridisch lastig navigeren. Voor zowel overheden als bedrijven vormt dit een uitdaging en een realiteit om zorgvuldig op voor te bereiden en rekening mee te houden.