Oplossingen voor een toekomstbestendige rechtspleging en rechtshandhaving

Stel burgers centraal en vergroot hun toegang tot het recht

Het behoud van vertrouwen van burgers in de rechtsketen is een uitdaging voor elke rechtsstaat. Het vertrouwen van de Nederlandse bevolking in de rechtsstaat is nog altijd hoog, blijkt onder meer uit een recent WODC-rapport. Tegelijkertijd tonen verschillende studies dat dit vertrouwen binnen bepaalde groepen in de samenleving afneemt en onder druk staat.

Het herstellen en het behouden van vertrouwen in de rechtspleging en rechtshandhaving is mede afhankelijk van de toegang van burgers tot het recht. Denk aan eenvoudig aanspraak maken op rechtsbijstand, begrijpelijkheid en transparantie van (rechterlijke) procedures, begrijpelijke taal in besluiten, brieven en uitspraken en de mogelijkheid om deze uitspraken/vonnissen online te raadplegen.

In het in ons land sterk geprofessionaliseerde juridische stelsel - ook in vergelijking met het buitenland – wordt toegang tot het recht vrijwel alleen bereikt via rechtsbijstand, omdat er geen of weinig mogelijkheden zijn voor burgers om zelfstandig in een zaak op te treden.

Naast toegankelijkheid is de wijze waarop we burgers tijdens het gehele proces benaderen en betrekken essentieel om vertrouwen te creëren. Vooral voor het tweede punt is aandacht en een andere benadering nodig. De positie van rechtzoekenden binnen de rechtsketen verdient versterking. We moeten burgers daarbij meer centraal stellen.

Advocatuur en slachtofferhulp benadrukken dat burgers vaak een lang, klassiek traject moeten afleggen waarin weinig ruimte is voor een persoonlijke benadering. De zogenaamde ‘klantreis’ van burgers door de rechtsketen (als slachtoffer, verdachte of anderszins belanghebbende) verdient een andere blik.

De manier waarop burgers worden benaderd, wordt nog te vaak beredeneerd vanuit de eigen organisatie, met elk haar eigen taak(opvatting) en (standaard)processen. Het komen tot maatschappelijk effectieve interventies vraagt een rechtspleging en rechtshandhaving waarbij de betrokken organisaties – weliswaar elk vanuit de eigen taak(opvatting) – werken vanuit een gezamenlijk perspectief waarin burgers centraal staan.

Om de toegang tot het civiele recht en het bestuursrecht te vergroten, wil het kabinet op korte termijn de griffiekosten met 25 procent verlagen. Ook binnen de strafrechtketen bestaat behoefte aan veranderingen in het systeem om de toegankelijkheid te versterken. Een gezamenlijke ketenaanpak is nodig.

Een manier om in grotere mate aansluiting te zoeken bij de behoeftes van slachtoffers is herstelbemiddeling. Dit past binnen de trend waarin de focus verschuift van geschilbeslechting naar conflictoplossing. Organisatie-overstijgende samenwerking is hierbij gewenst. Een andere mogelijkheid is meer aansturen op vormen van laagdrempelige en oplossingsgerichte procedures waarin burgers centraal staan, zoals wijk- en buurtrechters.

Ook zijn er nieuwe mogelijkheden voor online rechtspraak, waarbij we in Nederland kunnen leren van voorbeelden van ‘online dispute resolution’ in Canada. Bij het British Columbia’s ‘Civil Resolution Tribunal’ zijn alternatieve vormen van afdoening mogelijk via een gebruiksvriendelijk onlineplatform.

Pilots met ‘e-courts’ in Nederland hebben nog niet tot de gewenste effecten geleid. Deze vorm van (digitale) geschilbeslechting biedt – in aangepaste vorm om transparantie en onafhankelijkheid te garanderen – wel kansen om snelle en toegankelijke rechtspleging mogelijk te maken.

Tot slot helpt een personagerichte aanpak de behoeften en de belangen van verschillende doelgroepen in kaart te brengen en de werkwijzen hierop te baseren. Al deze mogelijkheden vragen van ketenpartners over de grenzen van de eigen organisatie heen te kijken.

Benut technologische ontwikkelingen om te komen tot een duurzaam rechtsbestel

De ontwikkelingen en de toepassing van technologische mogelijkheden zijn als gevolg van de coronapandemie in een stroomversnelling gekomen. Digitale techniek kan voor efficiëntere inzet van tijd, mensen en middelen zorgen. Ook in de rechtsketen. In plaats van over twee jaar waren digitale (hoor)zittingen nu binnen zes weken geregeld. De fax maakte (eindelijk) plaats voor veilig mailen en de reeds ingezette digitalisering van dossiers en stukken kreeg een extra boost.

Digitalisering biedt kansen, maar creëert ook nieuwe vraagstukken. Zo vragen ketenpartners zich enerzijds af of zij in staat zijn de geleerde lessen en vernieuwende en slimmere manieren van werken vast te houden, en niet direct terug te vallen in het ‘oude normaal’ zodra dat weer kan.

Anderzijds blijft persoonlijk contact - mede in het licht van toegang tot het recht en het vertrouwen van burgers - bij specifieke zaken essentieel. Vooral de advocatuur vreest voor afbreuk van persoonlijk contact van rechtzoekenden met het Openbaar Ministerie (OM) en de rechtspraak.

Een andere belangrijke vraag is hoe de rechtspleging zich gaat verhouden tot de mogelijkheden die big data en kunstmatige intelligentie bieden. Het rechtsbestel krijgt in toenemende mate te maken met mogelijkheden en juridisch ethische dilemma’s, waarbij het positie zal moeten kiezen. Als bijvoorbeeld het overgrote deel van de vonnissen digitaal beschikbaar is, is het mogelijk deze te analyseren, en wordt jurisprudentie op een andere manier benaderd.

De komende periode staat in het teken van het vinden van de juiste balans in de mate waarin processen en procedures worden gedigitaliseerd. Waar iedereen duidelijk voor een investering in goede en eenvoudige systemen is, geldt dit niet in alle gevallen voor digitalisering van procedures. Sommige zaken lenen zich minder voor een digitale behandeling.

Om de balans te vinden, kan Nederland leren van eigen en in het buitenland opgedane ervaringen. Zo heeft Noorwegen al ervaring met fysieke, digitale en hybride zittingen. Voorwaarde hiervoor is wel dat alle gerechtelijke gegevens digitaal beschikbaar zijn. Ten aanzien van kunstmatige intelligentie en big data is het belangrijk de kennis en de expertise van huidige professionals (zoals agent, officier van justitie en rechter) op dit vlak te versterken en experts op dit gebied aan te trekken om naast de ‘klassieke functies’ ook andersoortige expertise in huis te hebben.

Bevorder (datagedreven) selectie van zaken en variëteit in afdoeningen

Geen nieuwe, maar wel een veelgenoemde uitdaging voor het rechtsbestel is de huidige achterstand in zaken en de lange doorlooptijden. Tegenover dalende criminaliteitscijfers en instroom van (straf)zaken staat dat zaken steeds complexer worden en er daarmee meer tijd per zaak wordt besteed, blijkt uit ons onderzoek naar de strafrechtketen.

Achterstanden en lange doorlooptijden hebben niet alleen een negatieve invloed op het vertrouwen van burgers, maar kunnen ook leiden tot een minder efficiënte en effectieve geschilbeslechting.

Aangezien doorlooptijden al langer een uitdaging vormen, kijken we steeds vaker naar structurele aanpassingen in het systeem. Daarbij hebben we oog voor (meer) maatschappelijk geaccepteerde afdoeningen die we sneller kunnen bereiken. Digitalisering en goede systemen kunnen hieraan bijdragen. Ook moeten we kijken hoe we de beschikbare capaciteit beter kunnen benutten.

Ketenpartners als de politie en het OM hebben behoefte aan het vroegtijdig maken van heldere keuzes over opsporing en vervolging. Zo kunnen zij de beschikbare capaciteit gericht(er) inzetten, voor zaken waarvoor zij dit wenselijk en noodzakelijk achten. Denk aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit, cybercriminaliteit en andere ‘high impact crime’.

Voor het maken van integrale afwegingen is het nodig het (op data gebaseerde) inzicht te vergroten, in zowel het aantal (binnenkomende) zaken als de beschikbare capaciteit. De rechtsketen kan hierbij een voorbeeld nemen aan de zorg, die ook aandacht heeft voor gerichtere inzet van capaciteit om verspilling uit de keten te halen en ‘zinnige zorg’ te bieden.

Daarnaast is meer variëteit in afdoeningen een manier om doorlooptijden aan te pakken en aan te sluiten bij de wensen van burgers. In veel gevallen is het zowel voor het slachtoffer als de verdachte van belang te komen tot snelle maatschappelijk geaccepteerde afdoeningen. Naast de gangbare strafrechtelijke procedure - waarbij een zaak via de politie bij het OM terechtkomt - zijn ook andere buitengerechtelijke interventies denkbaar om dit te realiseren.

Erkenning, schadevergoeding, excuses en hulpverlening kunnen we immers ook bereiken door procedures zoals mediation, ‘e-courts’, buurtrechtspraak of andere (politie)interventies in het kader van beschermen, bekrachtigen of begrenzen van hetgeen er in de samenleving afspeelt.

Om de variëteit in Nederland (verder) vorm te geven, kunnen we gebruikmaken van ‘best practices’ uit andere landen. Zo heeft Canada al lange ervaring met ‘alternative dispute resolution’. Daarnaast vragen andersoortige interventies en afdoeningen om andersoortige samenwerking, niet alleen met ketenpartners, maar ook met bemiddelingsbureaus en (andere) private partijen.

Moderniseer de wijze van financiering en verantwoording in de gehele keten

Een van de factoren die de prestaties van de strafrechtketen bepalen, is de wijze van financiering en gevraagde verantwoording hierover. Betrokken ketenpartners geven al langere tijd aan dat het verstandig is de gehele keten te versterken, in plaats van alleen individuele organisaties in de keten. In de praktijk leidt dit namelijk tot verplaatsing van bottlenecks in de keten.Ten aanzien van de strafrechtketen stuurt het regeerakkoord hierop aan door onder meer te spreken over ‘voorspelbare financiering in de strafrechtketen’.

De gebruikelijke wijze van financiering in de keten is op basis van de output, zoals het aantal afgedane zaken en het aantal gedetineerden. Deze vorm van financiering (bekend als ‘P x Q’) prikkelt organisaties vooral te sturen op het behandelen van zoveel mogelijk zaken. Aangezien zaken steeds complexer worden en de wens bestaat meer zaken buiten het recht om af te doen, stelt dit de financiering van het rechtsbestel op de proef.

Daarnaast leidt deze vorm van financiering tot uitdagingen bij de uitvoerende instanties, die te maken hebben met veel vaste kosten en beperkte marginale kosten. Ook bestaat de behoefte onder beleidsmakers en uitvoerende organisaties om financiering niet enkel op output te baseren, maar ook op outcome en bijvoorbeeld te koppelen aan kwaliteitsafspraken en andere prestaties.

Het is beter om in het rechtsbestel een intelligente mix van financiering in te zetten en lumpsum-, output- en outcome-financiering te combineren. Output-financiering blijft van belang om de financiering te laten meebewegen met het veranderende werkaanbod in de tijd. Waar de kosten niet of zeer beperkt meebewegen met een veranderend aanbod, ligt lump-sum-bekostiging voor de hand. Met outcome-financiering kunnen we in grote(re) mate sturen op gewenste doelen en (maatschappelijke) effecten.

De nieuwe benadering van een mix van financieringsinstrumenten moet een plek krijgen in de sturing-, bekostiging- en verantwoordingsafspraken tussen het ministerie en ketenpartners over bijvoorbeeld het terugdringen van de doorlooptijden en achterstanden, het aantal gepubliceerde uitspraken en het aantal doorverwezen zaken naar bemiddeling. De juiste mix bepalen we aan de hand van de aard van de werkprocessen, de mate van mogelijkheden tot standaardisatie van outputs en de factoren die de kosten hierbij bepalen, de zogenoemde ‘kostendrijvers’.

Scandinavische landen maken al langer gebruik van dergelijke outcome-based-prestatieafspraken die hierbij als inspiratie kunnen dienen. Hoewel enkel het aanpassen van de manier van financiering het hardnekkige probleem van de doorlooptijden en achterstanden niet in een keer zal oplossen, wordt sturing hierop in grotere mate aangemoedigd. Organisaties worden immers uitgedaagd en beloond om op een andere manier naar eigen prestaties en maatschappelijke effecten te kijken en hierop te sturen.

Lees ook

• The new global imperative to modernise justice systems
• Een veilige samenleving vraagt boven alles om samenwerking
• Gedeelde verantwoordelijkheid bij aanpak criminaliteit
• Maatschappelijke uitdagingen vragen om samenwerking door overheid, bedrijven en burgers